煤電一體化企業(yè)懲治和預防腐敗體系建設探索與研究

摘要：推進國有企業(yè)懲治和預防腐敗體系建設，保持企業(yè)人員廉潔從業(yè)，促進企業(yè)規(guī)范運行是當前企業(yè)反腐倡廉建設的重中之重。中國水電甘肅能源投資公司探索的圍繞制度、流程、風險、監(jiān)督、文化五個要素，著力構建五個體系，為煤電一體化企業(yè)建設立體式腐敗風險防控體系提供了借鑒。

關鍵詞：煤電一體化；懲防體系建設；防控辦法

作者簡介：梁小成（1976-），男，甘肅平涼人，中國水電甘肅能源投資公司，經濟師。（甘肅 蘭州 730030）

中圖分類號：F272.93 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0079（2013）05-0167-02

推進國有企業(yè)懲治和預防腐敗體系建設（以下簡稱“懲防體系”）是保持國有企業(yè)人員廉潔從業(yè)、規(guī)范企業(yè)運行的重要前提，是實現(xiàn)國有資產保值增值的重要基礎，也是實現(xiàn)企業(yè)科學發(fā)展的重要保障。在懲防體系建設中如何將制度、教育、懲處與企業(yè)實際實現(xiàn)個性化融合，滲透到企業(yè)管控重要環(huán)節(jié)，形成大防控機制，中國水電甘肅能源投資公司經過幾年的探索實踐提出了“圍繞五個要素、構建五個體系”的總體思路，收到了良好效果。

一、懲防體系建設情況

自《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年發(fā)展規(guī)劃》實施以來，甘肅能源公司著力從制度、管理、風險、監(jiān)察、文化五個方面著手開展工作，經過幾年的深入探索和完善現(xiàn)已建立起了符合行業(yè)特點和公司實際的懲治、預防腐敗的工作格局。懲防體系為股份公司煤電板塊100億的資產安全、1000多名干部職工的從業(yè)安全發(fā)揮了堅強的保障作用。從2003年華亭公司成立至今，中國水電甘肅能源板塊已連續(xù)八年實現(xiàn)了干部職工“零違紀、零舉報”的“雙零”目標，被平涼市華亭縣評為預防職務犯罪的唯一一家先進單位，懲防體系建設的做法受到了甘肅省檢察院及相關部門的關注和推廣。

二、懲防體系建設的主要做法及成效

五年來，甘肅能源公司結合煤電一體化發(fā)展定位，將懲防體系建設作為規(guī)范管理、防范風險、促進發(fā)展、戰(zhàn)略推進的基礎性保障要素來抓，在深入思考和廣泛調研的基礎上，確定了“圍繞‘五個要素、構建‘五大體系”的懲防體系建設工作思路并加以推進，即：制度建設是基礎要素，注重制度建設的預控性和動態(tài)性，著力構建制度防控體系；流程管控是制衡要素，注重流程建設的系統(tǒng)化和模塊化，著力構建權力制衡體系；風險管理是預控要素，注重廉潔風險的可評價和可預控，著力構建風險預警體系；監(jiān)督監(jiān)察是保障要素，注重監(jiān)督監(jiān)察關鍵人和關鍵事，著力構建責任追究體系；廉潔文化是核心要素，注重廉潔文化的可傳承和可復制，著力構建文化覆蓋體系。

1.制度建設是基礎要素，注重制度建設的預控性和動態(tài)性，著力構建制度防控體系

制度建設是懲防體系建設的基礎性、全局性工作，制度建設重在與企業(yè)的匹配性，對具體事情的預控性，難在執(zhí)行，貴在動態(tài)修訂。甘肅能源公司作為股份公司重要的煤電一體化區(qū)域化能源投資公司，從公司成立就注重制度建設與公司發(fā)展的同步性、時效性和匹配性，力求將反腐倡廉約束力融入到制度建設的各個環(huán)節(jié)。

一是關注重要決策的制度體系建設。先后建立了《黨政聯(lián)席會議事規(guī)則》、《總經理辦公會議事規(guī)則》等規(guī)范決策類制度18項。修訂了“三重一大”決策實施辦法，督促各子公司也分別修訂了“三重一大”決策實施辦法，對凡屬“三重一大”的決策內容都進行了專項記錄，重點記錄決策過程，做到過程與責任可查詢、可追溯。

二是以“三標一體化”貫標認證為契機，著力推進懲防體系制度標準化建設。2010年，開展了以質量、環(huán)境和職業(yè)健康安全為核心的“三標一體化”貫標認證工作。在此期間，新建紀檢制度、標準22項，將紀檢工作并入標準化管理體系。參照國內先進發(fā)電企業(yè)管理標準，重新制訂了涉及黨群、紀檢、審計等方面的制度90余項，印刷成冊后下發(fā)至各黨支部、各部門、各控股公司，為懲防體系建設提供了科學、規(guī)范的預控體系。針對燃料采購、財務管理等“關鍵”業(yè)務，分別建立了職工廉潔自律條例。

三是支撐公司規(guī)范運行的基礎性制度。公司先后制定了涵蓋綜合管理、計劃經營管理、財務管理、安全生產管理、黨建及反腐倡廉建設管理五個方面的制度96項，以滿足公司當前發(fā)展的需要和規(guī)范運作的需要。

四是注重制度的動態(tài)修訂、執(zhí)行評估和效力發(fā)揮。先后制定了《黨建工作責任制實施辦法》、《紀檢監(jiān)察組織建設實施意見》、《領導干部述廉議廉制度》、《領導干部個人收入申報制度》、《領導班子民主生活會制度實施意見》等制度，重新修訂了公司《黨風廉政建設責任制實施辦法》和《“三重一大”決策制度》，制訂了《甘肅能源公司領導干部“二十項不準”廉政守則》，加強對公司領導干部的監(jiān)督約束。

2.流程管控是制衡要素，注重流程建設的系統(tǒng)化和模塊化，著力構建權力制衡體系

注重流程管理的制衡作用，重點放在決策管理、財務管理、資產管理、績效審計、風險管理等內控關鍵程序和環(huán)節(jié)上，形成了一整套授權審批制度、責任聯(lián)簽制度、責任追究制度和監(jiān)督防控制度。

一是編制了《流程管理匯總》，對管控的400多個模塊進行標準化管理。編制完成了《甘肅能源公司崗位說明書》，做到了崗位職責、崗位風險明確化，對崗位可能滋生的腐敗、瀆職現(xiàn)象進行了預防性評估和警示。

二是注重流程控制的過程約束作用，投資230萬元建成MIS管理信息系統(tǒng)，對照《崗位說明書》和《工作流程圖》，在MIS系統(tǒng)上建立了物資采購及領料、燃料采樣化驗、工作票辦理、機組運行指標數(shù)據采集等16個模塊，有效避免了人為因素的干擾，形成了以權力運行受監(jiān)控、運作程序不能更改、記錄痕跡可以追溯為特征的工作流程，用清晰的流程防范腐敗風險。

三是結合發(fā)電企業(yè)實際情況開展了以優(yōu)化業(yè)務流程、提升管理效能為主題的專項活動，對各項管理流程進行了全面梳理，針對一些長期形成的習慣性、主觀性工作流程通過制訂管理標準的方式加以固化。對燃料采購等重大業(yè)務流程以效能監(jiān)察的方式加以動態(tài)跟蹤監(jiān)督，建立了燃料監(jiān)管機制。

四是強化燃料全流程管理，圍繞火電企業(yè)燃料成本達到70%的現(xiàn)狀，每年都將燃料管理列為腐敗風險重點防控項目，加強燃料管理采購、制樣、化驗、摻燒全過程監(jiān)督檢查，針對存在的問題進行專項研究、集中攻破。建立了燃料動態(tài)監(jiān)管機制。燃料管理部門每月向效能監(jiān)察領導小組提交《燃料監(jiān)管月報表》，通報當月燃料采制化情況，要求燃料管理必須做到公開、透明、陽光化。在燃料管理部門設立了燃料質檢員，在紀檢、生產崗位聘任了5名燃料管理監(jiān)督員，并以制度的形式賦予其職責和義務。紀檢人員每周兩次到儲煤場監(jiān)督檢查煤炭入廠調運等情況，掌握每月的進煤計劃、供應商、來煤量、煤質等詳細信息，對合同執(zhí)行情況進行動態(tài)監(jiān)督，參加每月兩次的盤煤、盤油工作，隨時掌握準確數(shù)據。

五是推行廉潔承諾和輪崗機制。在燃料管理人員中推行廉潔從業(yè)承諾制，逐級簽訂廉潔從業(yè)承諾書。對從事燃料管理工作滿三年的干部、職工輪崗到經營管理等部門，從機制上規(guī)避長期從事燃料管理工作可能滋生的腐敗行為。五年來共提拔、交流干部50余人次，全部由黨委書記或紀委書記與其本人進行了任職、廉潔談話，形成了談話原始記錄，實現(xiàn)了連續(xù)8年干部、職工零違紀的目標，沒有誡勉談話對象。

3.風險管理是預控要素，注重廉潔風險的可評價和可預控，著力構建風險預警體系

企業(yè)風險管理是一項關系到國有資產保值增值的重大工作，特別是在時下發(fā)電企業(yè)大面積走入經營困境的行業(yè)背景下，風險管理對于發(fā)電企業(yè)擺脫經營困境，實現(xiàn)企業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展尤為重要。甘肅能源公司著重從廉潔風險、經營風險、關鍵業(yè)務風險方面入手加強了預控。

一是在全國發(fā)電企業(yè)率先編制完成了《腐敗風險防控手冊》。針對近年來國內發(fā)電企業(yè)腐敗典型案例和發(fā)電企業(yè)行業(yè)特點，在認真調研、廣泛論證的基礎上，組織紀檢、財務、經營、物資等專業(yè)人員編制完成了《腐敗風險防控手冊》，在國內發(fā)電企業(yè)中尚屬首家?！陡瘮★L險防控手冊》主要由管理流程圖、腐敗風險防控和測評三部分組成，針對人、財、物、事四方面關鍵、敏感工作的19個崗位，查找出了在履行職責、開展業(yè)務、社會交往、處理個人重要事項等方面存在或潛在的腐敗風險點106個，依照腐敗行為發(fā)生幾率以及可能造成后果的嚴重程度、緊急程度對查找出的腐敗風險點進行了等級評定，按風險等級和崗位性質制定了防控措施。《腐敗風險防控手冊》系統(tǒng)分析了腐敗風險源，認定了腐敗風險等級，提出了腐敗風險控制的有效辦法，實現(xiàn)了腐敗風險預警防控全員全覆蓋。

二是率先建立起了由制度、流程和關鍵控制點組成的發(fā)電企業(yè)內部風險管控體系，編制了《風險管控體系匯編》，內容涵蓋控制環(huán)境、風險評估、控制流程、信息與溝通、監(jiān)控五個模塊，涉及生產經營重點領域的19個崗位，共排查出106個風險點并劃分了風險等級，按風險等級和崗位性質制定了防控措施，對風險各個環(huán)節(jié)做到了可控、在控，從源頭上規(guī)范了領導人員、有資源配置權人員的經營管理行為和從業(yè)行為?！陡瘮★L險防控手冊》的發(fā)布實施對從源頭上、體制機制上規(guī)范有資源配置權人員的經營管理行為和從業(yè)行為起到重要保障作用。

三是加強對市場形勢的研判，防范經營風險?！笆晃濉币詠?，隨著電煤價格放開，火電企業(yè)的經營環(huán)境正在發(fā)生質的轉變，發(fā)電時數(shù)下降、電力市場低迷和電煤價格攀升進一步放大了火電企業(yè)經營風險。通過整合市場營銷力量，建立了“大市場、大營銷”體系，加強了對電力市場、電煤市場、國家及地方政策的分析預測和正確研判，通過開展富有成效的對口公關，共獲得外送電量5.75億千瓦時。

煤炭市場在經歷了近10年連年漲價后開始出現(xiàn)松動，煤炭價格持續(xù)下跌，產能持續(xù)過剩，公司準確把握這一形勢，將降低燃料成本作為減虧、扭虧的關鍵著力點和突破口，加大力度引進外省電煤和地方小窯煤并取得了顯著成效。與4家地方煤礦建立了長期合作的關系。通過按照煤價煤質方式競爭性采購電煤的辦法，采購的寧夏煤和地方電煤不含稅到廠標煤價達到平均538元/噸，比2011年平均標煤單價620元/噸降低了13.2%。

4.監(jiān)督監(jiān)察是保障要素，注重監(jiān)督監(jiān)察關鍵人和關鍵事，著力構建責任追究體系

針對紀檢監(jiān)察工作由對項目監(jiān)管變?yōu)閷^(qū)域公司監(jiān)管的實際，圍繞監(jiān)管對象由單一向分散轉變，產業(yè)由熟悉的發(fā)電向相對陌生的煤、供水、地產轉變，監(jiān)管對象由全面創(chuàng)業(yè)向追求利潤轉變的現(xiàn)狀，紀委提出了“四個關注、四個防止”的總體工作思路，即：關注產業(yè)鏈延伸，防止監(jiān)管真空；關注經營形勢變化，防止風險源擴散；關注“三重一大”決策，防止過程缺失；關注文化整合，防止創(chuàng)業(yè)精神弱化。

一是華亭公司與平涼市人民檢察院建立了企檢共建機制，堅持每年召開一次企檢共建聯(lián)席會議，每年至少開展一次廉潔從業(yè)教育專題講座及主題實踐活動，主動接受地方檢察機關的監(jiān)督，每年組織全體黨員、組織關鍵崗位人員赴檢察院觀看預防職務犯罪圖片展，到平涼市監(jiān)獄進行警示教育。截至目前已累計開展5次。

二是注重發(fā)揮效能監(jiān)察行為糾偏、過程控制、管理提升三大職能，將效能監(jiān)察貫穿于經營鏈條全過程，保證各項工作的高效運轉和閉環(huán)監(jiān)督落實。結合發(fā)電企業(yè)特點，將“三重一大”決策、燃料管理、同業(yè)對標、管理提升、安全隱患排查作為效能監(jiān)察的重點，定期進行檢查并有針對性地提出效能監(jiān)察建議。自2008年以來，公司紀委重點針對燃料管理、節(jié)能降耗、安全生產、三級公司經營管理等專項工作開展效能監(jiān)察，累計立項42個，提出監(jiān)察建議164條，共增加經濟效益465.19萬元，避免經濟損失621.03萬元，節(jié)約費用達348.21萬元。生產經營指標逐年優(yōu)化，華亭電廠循環(huán)流化床鍋爐連續(xù)運行周期達到208天，連續(xù)安全生產天數(shù)突破2000天大關，華亭公司#2機組、#1機組分別榮獲全國CFB鍋爐135MW-150MW級純凝機組競賽一等獎、二等獎。

三是嚴格執(zhí)行“三重一大”決策實施意見，紀委全程參與黨政聯(lián)席會、黨委會、總經理辦公會，在參與決策中加強監(jiān)督，避免出現(xiàn)決策失誤。全程參與股東會、董事會、黨政聯(lián)席會、黨委會、總經理辦公會等“三重一大”決策會議63次，涉及重大決策事項19項，重大項目安排事項8項，重要人事任免25項，大額資金使用21項。堅持將“三重一大”項目納入司務公開范疇，在月度司務會上進行通報，涉及職工切身利益的薪酬改革、生活小區(qū)建設等事宜都邀請職工代表參加。

四是在歷次招投標、物資采購等經營活動中，無論合同額大小都設立紀檢監(jiān)察人員擔任監(jiān)督員，參與全過程監(jiān)督。累計舉行合同洽談40余次，累計合同額達60多億元，保廉合同簽訂率達到了100%，沒有發(fā)生任何違紀違規(guī)行為。

五是加強三級公司監(jiān)管，防范投資風險。著眼檢修運營公司戰(zhàn)略定位，先后啟動開展了“三個深入思考、四個決定因素”討論活動以及“解放思想、隱患治理、管理攻堅”主題實踐活動，實施了“百名核心人才”培養(yǎng)計劃，建立了全員競聘上崗和業(yè)績評價機制。推行了廉潔從業(yè)十條禁令、二十個不準和“一票否決”制度，凡違反禁令其中一條的對所在項目部實行一票否決制度，一經查實，實行連帶考核，當年黨風廉政建設責任制定為不合格，對項目部當月績效“零”兌現(xiàn)。

5.廉潔文化是核心要素，注重廉潔文化的可傳承和可復制，著力構建文化覆蓋體系

一是注重教育，開展專項活動，打造廉潔文化。堅持月度黨委中心組學習制度，把反腐倡廉理論作為黨委中心組學習的重要內容，有針對性地學習中央反腐倡廉最新指示和要求，累計開展黨委中心組學習15次、科學發(fā)展觀專題理論教育7次、黨委書記講黨課9次、支部書記講黨課5次。對每年提拔交流的干部全部進行任職廉潔談話，提高其廉潔從業(yè)意識。

二是將廉潔文化建設和反腐倡廉教育納入企業(yè)宣傳教育總體規(guī)劃，自2008年以來累計開展廉潔從業(yè)專項教育活動、廉政學習30余次，受教育人員達500余人次。自2010年以來，先后開展了學習型黨組織創(chuàng)建活動、“崇尚廉潔、拒絕腐敗”主題實踐活動、基層組織建設年活動、保持黨的純潔性專項教育活動，累計開展各項子活動達50余項，內容涉及警示教育、外出學習考察、專題講座等各個方面。

三是加強廉潔文化建設的宣傳報道，在國家及省市級重要媒體刊物上發(fā)表專題稿件10余篇，營造了“廉榮腐恥”的良好氛圍和“風清氣正”的發(fā)展環(huán)境?！镀髽I(yè)黨建論壇》雜志探索創(chuàng)新欄目和《甘肅省預防職務犯罪?？穼緫头荔w系建設成果進行了全面介紹和推廣性報道。

四是發(fā)揮文化引領作用，搭建活動平臺，著力構建大預防機制。針對兩家發(fā)電公司地域偏僻、青年職工多的特點，搭建職工活動平臺，以良好的文化促進黨風廉政建設。舉辦了慶祝建黨90周年“永遠跟黨走”紅歌演唱會，405名職工唱響主旋律，集中展示了公司成立八年來職工良好的精神風貌。組織140名黨員分三批赴延安參觀學習，以革命愛國主義教育培養(yǎng)干部職工的廉潔和憂患意識。邀請人民日報社甘肅分社社長到公司作了《讀書·做人·愛國》專題講座。組織黨員、職工觀看了《人類需要三大營養(yǎng)》、《傳統(tǒng)文化的當代價值》、《走進音樂世界》、《感恩·責任·忠誠》等優(yōu)秀專題片15部，力求以優(yōu)秀的文化引導職工精神追求，提高職工的精神境界。黨員堅持每月撰寫5頁政治學習筆記，在潛移默化中提高黨員、職工的文化素養(yǎng)和思想境界。

（責任編輯：孫晴）