改革由誰(shuí)設(shè)計(jì)

劉琳 辛繼召

改革開(kāi)放三十多年的今天，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。而與此同時(shí)，改革進(jìn)程中受益的部分人群，逐漸形成既得利益群體，不僅掌握了諸多社會(huì)資源，并在利益的交換中壟斷改革成果，甚至成為中國(guó)進(jìn)一步改革的阻力。

在這樣的背景下，人們?cè)絹?lái)越將改革的前景寄托于頂層設(shè)計(jì)的作用，希望以此破除地方與部門(mén)既得利益格局。

在燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生看來(lái)，當(dāng)下對(duì)于頂層設(shè)計(jì)的討論，眾說(shuō)紛紜，而最需要理清的一個(gè)基本問(wèn)題是：改革由誰(shuí)設(shè)計(jì)？所有的改革說(shuō)到底都由人主導(dǎo)，改革設(shè)計(jì)者的利益導(dǎo)向與能量發(fā)揮，對(duì)改革的推進(jìn)至關(guān)重要。

華生認(rèn)為，改革需要中央的決心與智慧，中央是最高意義上的改革設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者，無(wú)須另設(shè)其他形式的改革政府機(jī)構(gòu)。中央應(yīng)設(shè)計(jì)合理的制度，使得部門(mén)和地方基于自身利益驅(qū)動(dòng)的行為，與整體的改革目標(biāo)不沖突。

具體層面的改革方案設(shè)計(jì)者，其人員構(gòu)成不應(yīng)僅由相關(guān)部門(mén)官員組成，需要在一定程度上開(kāi)放用人體制，引入民間智力，從而避免利益牽絆和思維模式的局限。

中央是最高形式的改革委

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：近些年，部門(mén)利益與地方利益對(duì)改革造成的阻力，越來(lái)越被人們?cè)嵅?。?duì)此你怎么看？

華生：從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，每個(gè)人都追求自我利益最大化。推動(dòng)改革，不能忽視人的這一本性。

不存在沒(méi)有既得利益的部門(mén)與階層，因此改革永遠(yuǎn)存在對(duì)立面、存在既得利益的阻力。當(dāng)今中國(guó)面臨的這個(gè)問(wèn)題，古今中外的改革都曾遇到過(guò)。沒(méi)有既得利益，也就無(wú)所謂改革了，我想這是對(duì)待改革的一個(gè)最基本認(rèn)識(shí)。

從這個(gè)角度出發(fā)，我們不能一邊說(shuō)部門(mén)與地方利益是改革的最大障礙，一邊又要求、寄希望于他們?cè)诟髯缘念I(lǐng)域推動(dòng)改革。部門(mén)和地方一定會(huì)站在自己的立場(chǎng)出發(fā)來(lái)制定政策。因此，改革的推動(dòng)，一定來(lái)自于更高層的力量。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：這個(gè)“更高層”，具體是指什么？

華生：這個(gè)更高層也就是中央。中央處于最高的位置，這客觀上就會(huì)使其擺脫局部的既得利益，面對(duì)的是全國(guó)、全體人民的利益；從另一個(gè)層面講，這一位置也決定了其面對(duì)的壓力超越部門(mén)，是整個(gè)社會(huì)全方位的發(fā)展壓力。

現(xiàn)在有一些聲音提議建立凌駕于部門(mén)之上的專職改革部門(mén)，例如改革委員會(huì)，認(rèn)為這樣的“配置”可以擺脫局部利益，不是完全沒(méi)有道理。但從中央所處的位置來(lái)考慮，中央不就是改革委員會(huì)嗎？

特意建立一個(gè)部門(mén)搞改革，反而可能會(huì)有負(fù)面效果。新的部門(mén)自然配一套新的人馬，改革是中國(guó)當(dāng)下的最大要?jiǎng)?wù)，級(jí)別低了沒(méi)有權(quán)威，新搞個(gè)“大衙門(mén)”，在中國(guó)現(xiàn)行的人事體制下，很難避免又是分官銜、占位子、求晉升。我們完全可以預(yù)判，工作尚未開(kāi)始，利益分割已經(jīng)開(kāi)始，新部門(mén)自身就已經(jīng)演變成一個(gè)既得利益部門(mén)了。

因此，我認(rèn)為并不需要成立什么政府部門(mén)才能推動(dòng)改革。改革開(kāi)放是中央的旗幟，沖破既得利益的變革，始于高層的決心和對(duì)綜合壓力的判斷。無(wú)論從超脫性、從推動(dòng)力，還是從協(xié)調(diào)力上來(lái)說(shuō)，中央就是最高的改革決策者和最好的改革推動(dòng)者，具體的設(shè)計(jì)則要開(kāi)放言路，采各家之長(zhǎng)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：目前，部門(mén)與地方利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，需要改革的問(wèn)題很多，需要克服的利益阻力也有很多。中央作為真正意義上的改革委，應(yīng)該如何理順與部門(mén)、地方的關(guān)系？

華生：所謂改革，就是要設(shè)計(jì)出一個(gè)機(jī)制，能夠在各階層、各部門(mén)都是理性人、都追求自身利益這個(gè)大前提下，調(diào)整利益結(jié)構(gòu)。

人們現(xiàn)在總說(shuō)部門(mén)和地方利益成為了改革的阻力，然而中國(guó)體制有一大優(yōu)勢(shì)，就是集中力量辦大事。如果局部利益成為了整體改革的阻力，就說(shuō)明我們的制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，制度沒(méi)能調(diào)動(dòng)起各方的力量，相反這套機(jī)制可能是在刺激各方發(fā)揮負(fù)能量。

因此，中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，首要一點(diǎn)就是確立政策的邏輯——即用制度引導(dǎo)部門(mén)和地方的行為，使得他們基于自身利益驅(qū)動(dòng)的行為，與整體的改革目標(biāo)不沖突，符合改革的需要。

舉個(gè)例子，現(xiàn)在的土地財(cái)政制度令地方政府的利益跟開(kāi)發(fā)商連在一起，跟高房?jī)r(jià)、高地價(jià)連在一起，與無(wú)房居民的利益是相沖突的。房?jī)r(jià)、地價(jià)一旦下跌，地方政府賣(mài)不出地，沒(méi)有了收入，銀行貸款和利息都還不上了。

這個(gè)機(jī)制下，地方政府怎么可能好好調(diào)房?jī)r(jià)？房地產(chǎn)調(diào)控十多年，地方變著法子跟調(diào)控唱對(duì)臺(tái)戲，這個(gè)時(shí)候必須要改制度。當(dāng)然，類(lèi)似現(xiàn)象不僅局限在房地產(chǎn)業(yè)，在其他領(lǐng)域也都存在。

如果制度不改，希望大家的行為改，僅寄希望于大家的覺(jué)悟提高，那改革是不可能有實(shí)際進(jìn)展的。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：當(dāng)下有一種趨勢(shì)，即各部門(mén)都談頂層設(shè)計(jì)，改革變成各行其道。但部門(mén)自改，畢竟力度有限，甚至有的部門(mén)通過(guò)改革更加固化了既得利益。如何改變這一局面？

華生：我認(rèn)為這在一定程度上是缺乏改革共識(shí)的表現(xiàn)。各部門(mén)、各群體都不愿意真正觸動(dòng)自己的利益，因此就容易把頂層設(shè)計(jì)搞成一個(gè)“筐”，形成一個(gè)似乎無(wú)所不包、卻又誰(shuí)的利益都沒(méi)有真正觸及的東西。這樣的設(shè)計(jì)，只能讓本來(lái)就很復(fù)雜的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面，變得更復(fù)雜。

頂層設(shè)計(jì)，要把復(fù)雜的東西簡(jiǎn)化。我認(rèn)為要順利地推進(jìn)改革，高層應(yīng)組織討論，去偽存真，確定最為聚焦的改革共識(shí)點(diǎn)，也就是可以牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革切入點(diǎn)。先集中力量在這一點(diǎn)上進(jìn)行突破，在改革的實(shí)踐中再進(jìn)一步擴(kuò)大共識(shí)，尋找下一步、再下一步的改革點(diǎn)，確定改革步驟。

改革設(shè)計(jì)要引入民間智慧

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：改革還需要具體措施的設(shè)計(jì)者、實(shí)踐者。在制定各領(lǐng)域改革方案層面，仍需要相應(yīng)部門(mén)提供大量智力人力，怎樣才能保證改革的精神和決心從上到下貫穿下來(lái)，避免改革方案走樣？

華生：改變這一問(wèn)題，需要改變現(xiàn)在的用人體制。改革，要從改人入手，改革的設(shè)計(jì)需要吸收各界智慧。

我們現(xiàn)行的用人體制存在較大的封閉性，如果完全依靠現(xiàn)在各部門(mén)與地方的官員來(lái)做具體的改革制度設(shè)計(jì)與規(guī)劃，局限性是很大的。

用人體制的封閉性主要帶來(lái)兩個(gè)層面的問(wèn)題。

第一，官員的行為邏輯通常都是上行下效，一個(gè)職業(yè)化的官員肯定以仕途的發(fā)展為目標(biāo)，他做什么都要考慮領(lǐng)導(dǎo)的意志，要考慮自己所在單位的利益和意見(jiàn)。換句話說(shuō)，他本身就處于既得利益格局之中。因此，缺乏足夠的動(dòng)力。

第二，改革是一項(xiàng)需要大量創(chuàng)新的活動(dòng)，需要銳力和突破。而官員長(zhǎng)期所處的氛圍往往較為“中庸”，官場(chǎng)多年，已經(jīng)形成了較為固定的思維模式和工作套路，即使有勇氣突破既得利益，可能也缺乏足夠的新意。

現(xiàn)在不少改革方案出來(lái)以后，大家感覺(jué)很失望，那往往是因?yàn)榉桨傅脑O(shè)計(jì)者或囿于部門(mén)利益，或與一線距離已經(jīng)較遠(yuǎn)，對(duì)社會(huì)新生事物了解不夠，方案的設(shè)計(jì)過(guò)程是關(guān)起門(mén)來(lái)作業(yè)。長(zhǎng)期行政工作導(dǎo)致的思維局限決定了改革難有大的突破。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：在你看來(lái)，用人體制應(yīng)朝什么方向改變，才有利于改革的突破？

華生：以破除既得利益格局為目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)，一個(gè)基本要求，是需要廣泛吸收處于既得利益格局之外的人來(lái)參加。改革要想吸取新鮮的意見(jiàn)，首先要吸收新鮮的血液。

因此進(jìn)行改革設(shè)計(jì)，要吸收民間的智慧參與進(jìn)來(lái)，建設(shè)開(kāi)放性的用人機(jī)制，改變封閉作業(yè)的政策制定過(guò)程。從制度設(shè)計(jì)上，我認(rèn)為可以考慮拿出一部分政府部門(mén)崗位，以聘用一定年限的方式，引入民間智力，讓這些人也承擔(dān)起改革等政策方案設(shè)計(jì)者的角色。