新型城鎮(zhèn)化要有新舉措

謝松林 王玉光 孫瑩 張慶源

作為新任民政部副部長，戴均良給人以“年輕”的印象。但在學(xué)術(shù)上，他卻以老成著稱。在有關(guān)城市問題的研究領(lǐng)域，戴是國內(nèi)較早涉足的人員之一。他雖自謙說“不是專家”，但早在九十年代初期出版的《中國城市發(fā)展史》，正是出自這位學(xué)者型官員之手。

十八大前后，“城鎮(zhèn)化”漸成全民關(guān)注的熱詞?！靶滦统擎?zhèn)化”的概念表述也開始出現(xiàn)在一系列高層會議中。然而，對于城鎮(zhèn)化的具體內(nèi)涵和定義，社會各界有各自的理解。如何摒棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的積弊、有質(zhì)量地推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”，各方從不同的視角有不同的認(rèn)識。

在戴均良看來，城鎮(zhèn)化的定義不論如何闡述，最終均需解決一個最根本問題：“農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，以及轉(zhuǎn)移人口的真正市民化”。他認(rèn)為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須同時抓好三件事：城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和作為空間載體的城鎮(zhèn)建設(shè)。

“只有這三件事同時抓好了，才能實(shí)現(xiàn)三化同步、協(xié)調(diào)發(fā)展?！痹诖骶伎磥?，當(dāng)前諸多城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，如大城市病、拉美化、貧民窟等等，都是因?yàn)闆]有實(shí)現(xiàn)“三化同步”。

對于理論界尚在討論的“新型城鎮(zhèn)化”，戴均良立場鮮明：新型城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要內(nèi)容，新的歷史時期，城鎮(zhèn)化必須走新型發(fā)展之路，這是時代的要求、是中國國情的要求。所謂“新型城鎮(zhèn)化”就是全面深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀要求的城鎮(zhèn)化，就是在協(xié)調(diào)同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，將“信息化建設(shè)”和“生態(tài)文明建設(shè)”全方位地融入這“三化”之中的城鎮(zhèn)化。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：目前對于城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和定義，社會各界還并未達(dá)成完全共識。在你看來，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是什么？

戴均良：工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的兩個引擎和兩根支柱。關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念，國內(nèi)外理論界有一個基本共識，就是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。

衡量城鎮(zhèn)化水平的主要指標(biāo)首先是城鎮(zhèn)人口，就是城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎亍Ｋ?，城?zhèn)化必須以人為本。

其次，城鎮(zhèn)化也是生產(chǎn)生活方式的現(xiàn)代化。中國過去是農(nóng)業(yè)大國，生產(chǎn)生活方式完全是農(nóng)村型的，和城市不一樣。隨著工業(yè)化發(fā)展，城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活方式、文明理念逐步向整個農(nóng)村地區(qū)延伸，這本身也是城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)附屬內(nèi)容。

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物，沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化。只有大力推進(jìn)工業(yè)化，大力發(fā)展城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)，才能吸引農(nóng)村富余勞動力進(jìn)城就業(yè)，才能引發(fā)和推動城鎮(zhèn)化。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化對工業(yè)化具有促進(jìn)作用。但總體上講，城鎮(zhèn)化是建立在工業(yè)化基礎(chǔ)之上的，先有工業(yè)化，才有城鎮(zhèn)化，或者說城鎮(zhèn)化隨著工業(yè)化發(fā)展而發(fā)展，而不是相反的。不是說農(nóng)村人口都涌到城市里了，城鎮(zhèn)化就發(fā)展了，而是城鎮(zhèn)要有發(fā)達(dá)的二三產(chǎn)業(yè)，為進(jìn)城的農(nóng)村人口提供飯碗。否則，他們還是留不下。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：“提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”、“人口的城鎮(zhèn)化”將成為今后各級政府施政的關(guān)鍵詞。你認(rèn)為該如何確保健康、可持續(xù)和有質(zhì)量地推進(jìn)城鎮(zhèn)化？

戴均良：我們常說，城鎮(zhèn)化是拉動內(nèi)需的最大引擎。但不論城鎮(zhèn)人口還是農(nóng)村人口，其消費(fèi)水平提升的動力還是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，健康的城鎮(zhèn)化必須同時抓好三件事情：一是抓城鎮(zhèn)的二三產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)的本質(zhì)特征就是二三產(chǎn)業(yè)，二三產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和根本動力。發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)新型工業(yè)化，這是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心。所以李克強(qiáng)同志在省部級干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班上講話強(qiáng)調(diào)指出，“我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長‘兩手抓，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來”。

當(dāng)前面對后金融危機(jī)時代、第三次工業(yè)革命前夜西方工業(yè)化國家實(shí)施再工業(yè)化戰(zhàn)略的形勢，我們的工業(yè)化城鎮(zhèn)化信息化建設(shè)更要有新視野、新思路、新舉措，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，盡快形成在國際市場上具有競爭力的中國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。同時，從我國城鄉(xiāng)需要就業(yè)人數(shù)數(shù)量巨大的實(shí)際國情出發(fā)，我們也要積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而且有些行業(yè)企業(yè)，既是知識型技術(shù)型，也是勞動密集型。所以，要善于統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化和信息化融合發(fā)展，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，新型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

第二是要抓好農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，提高農(nóng)副產(chǎn)品的供給力，這是支撐城鎮(zhèn)化的又一個基本保障。習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上指出，我們只有把農(nóng)業(yè)搞好了，把飯碗牢牢地端在自己手里，我們心里才有底。否則，大量農(nóng)民進(jìn)城了，卻要靠從國外進(jìn)口糧食，涉及中國十幾億人口的國家糧食安全問題就難以保障。所以，一頭要抓城里的二三產(chǎn)業(yè)，一頭要抓農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)村勞動生產(chǎn)率提高了，就會形成兩個產(chǎn)出：一個產(chǎn)出農(nóng)副產(chǎn)品，一個產(chǎn)出可以進(jìn)城的富余勞動力。當(dāng)然就農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)而言，則不只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還有文化和社會建設(shè)，特別是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，都需要高度重視。中國的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，絕不能出現(xiàn)繁榮的城市和衰敗的農(nóng)村那樣巨大的反差，所以必須加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

第三是要抓城鎮(zhèn)建設(shè)和管理，就是城鎮(zhèn)化還需要有一個載體——農(nóng)民進(jìn)城了，城鎮(zhèn)人口增加了，產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，需要有足夠的地盤來支撐，需要有足夠公共服務(wù)。現(xiàn)在很多人批評城鎮(zhèn)化中攤大餅，盲目、低效地?cái)U(kuò)張地盤。這個問題在一些地方確實(shí)存在，我看到一個數(shù)字：近十年來，中國城鎮(zhèn)人口增長的速度和城鎮(zhèn)地盤擴(kuò)張的速度大約1：1.5的關(guān)系，也就是說，城鎮(zhèn)人口每增加100%，城鎮(zhèn)地盤就擴(kuò)張150%。這是什么概念呢？就是土地的使用效率降低了，很明顯這不符合節(jié)約資源、節(jié)約耕地的要求。所以新型城鎮(zhèn)化第一條要求是“集約節(jié)約”，要大力提高城鎮(zhèn)化集約發(fā)展水平，提高土地的投入產(chǎn)出效率。

城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障制度供給是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐，沒有這方面配套措施，進(jìn)城農(nóng)民難以真正市民化，城鎮(zhèn)化進(jìn)程難以順利發(fā)展。

所以，只有城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)建設(shè)與管理這三件事抓好了，才能實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村的現(xiàn)代化這三化同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。如果三化不同步、不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化很難健康發(fā)展。比如拉美很多國家出現(xiàn)的貧民窟等大城市病，就是因?yàn)槿瘺]有協(xié)調(diào)和同步。最典型的就是墨西哥，大量人口都居住在墨西哥城，但城里能提供的就業(yè)機(jī)會卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化也沒有發(fā)展起來，城市建設(shè)又不能滿足需求，所以就造就了大量的貧民窟。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：“新型城鎮(zhèn)化”這一概念最近在高層會議中屢被提及。但部分學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是連續(xù)的過程，不存在新舊之分。你怎么看？

戴均良：我認(rèn)為現(xiàn)在提新型城鎮(zhèn)化，根本目的是為了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。新型城鎮(zhèn)化要求四化同步，即在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化之外，還要再加上一個信息化。信息化要融入到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的全過程之中，這是新型城鎮(zhèn)化的一個“新”要求。而且當(dāng)今的工業(yè)化也是新型工業(yè)化，新型工業(yè)化本身就對城鎮(zhèn)化有新要求。

第二個“新”的要求，是生態(tài)文明建設(shè)要貫穿城鎮(zhèn)化的全過程。這是我國現(xiàn)代化建設(shè)“五位一本”總體布局的根本要求，也是解決當(dāng)前工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中造成的嚴(yán)重生態(tài)問題的根本出路。人類社會經(jīng)歷了從原始文明到農(nóng)業(yè)文明，從農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明的發(fā)展歷程，而生態(tài)文明則是建立在工業(yè)文明基礎(chǔ)之上更高層次的發(fā)展目標(biāo)。生態(tài)文明建設(shè)，重點(diǎn)在城鎮(zhèn)，難點(diǎn)在工業(yè)，推進(jìn)靠制度，關(guān)鍵靠技術(shù)，既要有獨(dú)立的部署和要求，更要把它融入到經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)的各個領(lǐng)域各個方面。所以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一定要全面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求。

雖然現(xiàn)在對新型城鎮(zhèn)化道路沒有提出完整的定義，但是習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上講的八個字揭示了本質(zhì)特征：一是集約，二是智能，三是綠色，四是低碳，即“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。

為什么現(xiàn)在提出新型城鎮(zhèn)化的概念？不是頭腦發(fā)熱、追求時髦，而是客觀形勢的緊迫要求，是提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、提高人民生活水平和提高發(fā)展效率的必由之路。如果還是按照過去粗放的、消耗資源型的城鎮(zhèn)化模式發(fā)展下去，那是在透支子孫后代的資源和福祉，用不了多少年，不用說發(fā)展，就是我們的生存環(huán)境也會成問題。

因此，我認(rèn)為應(yīng)該大力倡導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化。雖然城鎮(zhèn)化是個連續(xù)的過程，但跟過去比，就是要有新的內(nèi)涵，新的要求。什么是新的內(nèi)涵、新的要求呢？就是剛才說的，主要是兩新：一個是信息化，再一個是生態(tài)文明。這兩個新東西，可以說是時代特征的要求。十八九世紀(jì)歐美城市化時期這兩個任務(wù)不明顯，中國八九十年代的城鎮(zhèn)化中這兩個任務(wù)也不突出。當(dāng)然新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有更多更豐富的內(nèi)容，比如，在堅(jiān)持大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，以城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形式，就是新型城鎮(zhèn)化的重要特征，體現(xiàn)了集約發(fā)展的要求。因此也可以說，新型城鎮(zhèn)化必須走集約節(jié)約發(fā)展之路。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：新型城鎮(zhèn)化理念很好。但是在具體推進(jìn)落實(shí)層面，該如何擺脫對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的路徑依賴，避免穿新鞋走老路？

戴均良：對于如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，我想作為政府部門，在大力發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)上，還要特別抓好三個方面的工作：一是搞好規(guī)劃，二是完善政策，三是抓好市政建設(shè)。

一要搞好規(guī)劃，不能無序發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、市政建設(shè)規(guī)劃等等。具體到一個省、一個市、一個縣，既要搞好一個一個專項(xiàng)規(guī)劃，又特別要注意幾個規(guī)劃的銜接。當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的無序和粗放問題，主要在市縣兩級，因此這兩級更要搞好規(guī)劃，在國家主體功能區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)下，從本市縣情況出發(fā)，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，堅(jiān)持錯位發(fā)展、集約發(fā)展、綠色發(fā)展。

二要完善政策。中國轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民總計(jì)可能高達(dá)6億多，城鎮(zhèn)化任務(wù)之重、規(guī)模之大、人口之多在世界上目前絕無僅有，必須加強(qiáng)引導(dǎo)、循序漸進(jìn)，堅(jiān)持政府組織和市場機(jī)制推動相結(jié)合，否則必然會造成嚴(yán)重社會問題甚至出現(xiàn)社會動蕩。要在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。目前中國城鎮(zhèn)人口已超過7億，到2035年前后，中國要實(shí)現(xiàn)75%的城市化率目標(biāo)，還將會有好幾億農(nóng)民要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。政府引導(dǎo)重點(diǎn)是要制定完善有關(guān)政策，特別是國家層面和省級層面，要制定完善農(nóng)民工進(jìn)城及其子女落地生根的就業(yè)就學(xué)、入戶購房、社會保障等方面的政策。

三要加強(qiáng)市政建設(shè)。重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既為了滿足市民和進(jìn)城農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)需要，也有利于拉動和擴(kuò)大內(nèi)需。新型城鎮(zhèn)化的市政建設(shè)，要全面落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)要求，著力建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)。在信息化新時代，市政建設(shè)要廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提高城鎮(zhèn)智能化水平。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常能看到一種現(xiàn)象，一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名圈地，建開發(fā)區(qū)。但是這些開發(fā)區(qū)存在土地閑置和浪費(fèi)問題。如何扭轉(zhuǎn)這種“偽城鎮(zhèn)化”的局面？

戴均良：在欠發(fā)達(dá)地方這種現(xiàn)象更為突出，搞一大片開發(fā)區(qū)，蓋兩三棟廠房，里面卻沒有什么工廠和企業(yè)，就是一個空殼。沒有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民到城鎮(zhèn)就沒有固定的飯碗，就難以實(shí)現(xiàn)市民化。這就提出一個現(xiàn)實(shí)的問題，就是我們不但要走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，還要走有區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化道路，形成不同區(qū)域的錯位發(fā)展。不能所有的城鎮(zhèn)都搞大工業(yè)，這是做不到的，也沒有必要。比如，東部地區(qū)可能搞高端制造業(yè)，西部地區(qū)可能搞綠色食品加工、深化產(chǎn)業(yè)鏈條。

我前面強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化重中重要抓好二三產(chǎn)業(yè)，這樣才能避免城鎮(zhèn)“空殼化”問題。產(chǎn)業(yè)的概念，既包括工業(yè)制造業(yè)，也包括服務(wù)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，等等。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：目前“農(nóng)民工市民化”也被中央文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)。要推進(jìn)農(nóng)民工市民化，政府應(yīng)該做些什么？

戴均良：最關(guān)鍵的一條，就是一定要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)，使其有相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位。在此基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)民工市民化，主要抓好三件事：

第一是培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民工的就業(yè)能力。農(nóng)民工要有一技之長，才能在城鎮(zhèn)中立足、生存下去。特別是現(xiàn)階段正逢產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)型升級，需要有更高技能的農(nóng)民工。所以要加強(qiáng)對農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，尤其是培訓(xùn)要有針對性、實(shí)用性，鼓勵企業(yè)定向培訓(xùn)。

第二是改革完善剛才講到的相關(guān)政策制度，包括農(nóng)民工進(jìn)城后的福利制度、教育制度、醫(yī)療制度和住房制度等社會保障制度。這其中，首當(dāng)其沖的是住房和戶籍制度改革。

第三是解決進(jìn)城農(nóng)民承包地、宅基地問題，既要讓農(nóng)民進(jìn)城落戶無后顧之憂，又不能浪費(fèi)農(nóng)村土地，影響農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：對民政部門來說，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景為今后的工作提出了哪些新的要求？

戴均良：新型城鎮(zhèn)化對民政部門至少有這么幾個方面的新要求：第一，民政部門作為負(fù)責(zé)行政區(qū)劃、城鎮(zhèn)建制工作的職能部門，需要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的增多、規(guī)模的擴(kuò)大，適時調(diào)整和完善市政體制，其中一個重要方面是增設(shè)市鎮(zhèn)和調(diào)整完善大中城市結(jié)構(gòu)。

第二，對民政部門來說非常重要的要求，重點(diǎn)是保障和改善民生，創(chuàng)新城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)和社會管理，促進(jìn)社會和諧。比如說，大量的農(nóng)民進(jìn)城以后，特困救助、城市低保、社會福利服務(wù)等社會保障需要及時跟上。這是需要我們做的重點(diǎn)工作。

第三，在人文關(guān)懷方面，需要民政部門完成更多工作。前面說的，要幫助農(nóng)民工融入社區(qū)，民政部門就是管社區(qū)建設(shè)的。因此要通過社區(qū)、社工和社會組織三社聯(lián)動幫助農(nóng)民工融入城市。

第四，在城鎮(zhèn)化過程中，民政部門還要做好農(nóng)村的工作。除傳統(tǒng)民政工作，城鎮(zhèn)化還給民政部門帶來了新的工作。比如，大量的農(nóng)民工進(jìn)城之后，農(nóng)村的三留守問題（留守婦女，留守老人，留守兒童），這些人是農(nóng)村社會工作的重點(diǎn)對象。未來在這方面民政部門的任務(wù)更重了，要做好相應(yīng)的服務(wù)關(guān)懷。