新型城鎮(zhèn)化應(yīng)明確不能犯的硬性錯(cuò)誤

仇保興

1984 年，我在溫州最大的縣樂清縣當(dāng)縣委書記，樂清沒有資源或者區(qū)位優(yōu)勢(shì)，不靠近香港，改革之初我們基礎(chǔ)不好、也沒有本金，甚至有半數(shù)人都生活在貧困線之下。然而就是在這種情況下，從樂清走出了正泰、德力西這樣全國(guó)知名的工業(yè)電器企業(yè)，百萬(wàn)溫州人用自己的雙手和智慧創(chuàng)造了“溫州模式”，促成了溫州經(jīng)濟(jì)的崛起?，F(xiàn)在中央提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之間有哪些區(qū)別？要如何應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的危機(jī)與挑戰(zhàn)？在這個(gè)問題上，我有一些基層工作的感受和多年來(lái)的思考，和大家分享。

總體規(guī)劃不能一刀切

談到新型城鎮(zhèn)化，首先的問題就是如何制定“新型城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃”，這是推進(jìn)改革的總體規(guī)劃，也是目前相關(guān)主管部門正在積極研究的問題。我認(rèn)為，改革初期，小平同志正是總結(jié)了基層農(nóng)民的創(chuàng)造，推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，真正抓準(zhǔn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的自身規(guī)律，帶來(lái)了農(nóng)村生產(chǎn)力的大爆發(fā)。改革開放三十多年來(lái)，中國(guó)最大的成績(jī)實(shí)際是“摸著石頭過河”，實(shí)現(xiàn)了自下而上的創(chuàng)新和對(duì)舊制度的突破。創(chuàng)新必然是根據(jù)實(shí)際情況，自下而上的改革嘗試。任何脫離實(shí)際的、一刀切的頂層設(shè)計(jì)，都是不可取的。

因此，我認(rèn)為“新型城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃”的設(shè)計(jì)需要堅(jiān)持三個(gè)原則：

第一，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化方面的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，既然我們有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，就要避免走彎路、犯同樣的錯(cuò)誤。當(dāng)然，我們也要清楚的認(rèn)識(shí)到，借鑒并不是照搬。中國(guó)有特殊的國(guó)情，比如發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路是建立在化學(xué)農(nóng)業(yè)、能源農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上的大農(nóng)業(yè)，這一點(diǎn)在我國(guó)大多數(shù)地方就行不通。

第二，推進(jìn)改革要以務(wù)實(shí)為導(dǎo)向。當(dāng)前遇到什么問題，就研究解決什么問題。

第三，中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的制定宜強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀和目標(biāo)導(dǎo)向，不能細(xì)化和“一刀切”。中國(guó)地域差異很大，各地的問題也不盡相同，因此中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該從價(jià)值觀和目標(biāo)導(dǎo)向方面明確改革的總體方向。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化就像一條漂泊在汪洋大海中的航船，中長(zhǎng)期規(guī)劃明確了前進(jìn)的方向，前進(jìn)的路線可以是迂回和多樣的，以經(jīng)驗(yàn)和務(wù)實(shí)為槳，將基層的創(chuàng)新能力和資本結(jié)合作為動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)我們的改革目標(biāo)。

新型城鎮(zhèn)化不能犯的四大硬性錯(cuò)誤

事實(shí)上，在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上有四種模式：

一是城鄉(xiāng)相互封閉式發(fā)展模式。認(rèn)為在城鎮(zhèn)化過程中，城市會(huì)像一個(gè)吸血鬼，把農(nóng)村的人、資源、財(cái)物都吸收了，卻把污染留下，造成農(nóng)村的蕭條，所以城鄉(xiāng)必須要相互隔離。但這種模式在實(shí)踐中從來(lái)沒有成功過。

二是城市優(yōu)先發(fā)展模式。這種模式在非洲、拉丁美洲有過長(zhǎng)期的實(shí)踐，其理論依據(jù)是《華盛頓共識(shí)》，即城鄉(xiāng)發(fā)展模式必須依據(jù)金融自由化、資產(chǎn)私有化及政治民主化等。事實(shí)是農(nóng)村土地的私有化就會(huì)導(dǎo)致大量失地農(nóng)民涌向大城市，造成大城市惡性膨脹，越過人口增長(zhǎng)的劉易斯拐點(diǎn)之后，長(zhǎng)期的衰退接踵而至。這一發(fā)展模式導(dǎo)致拉美陷阱的出現(xiàn)和非洲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展困境。一方面，由于土地私有化使大量的失地農(nóng)民遷移到城市來(lái)，找不到工作，在城市周邊形成大量的貧民窟。聯(lián)合國(guó)2005 年度報(bào)告《貧民窟》中就調(diào)查了非洲和拉丁美洲的貧民窟狀況，城市60%-70% 土地被貧民窟占據(jù)，產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)亂、投資環(huán)境惡化等問題。另一方面，由于農(nóng)村勞動(dòng)力過度轉(zhuǎn)移，造成了農(nóng)產(chǎn)品歉收和嚴(yán)重的饑餓問題。

三是城鄉(xiāng)同質(zhì)化的發(fā)展模式。在美國(guó)，機(jī)動(dòng)化和城鎮(zhèn)化同時(shí)發(fā)生。當(dāng)時(shí)恰逢美國(guó)出于冷戰(zhàn)需要防原子彈，縮減城市規(guī)模，誘導(dǎo)人們住到郊區(qū)去，再加上國(guó)家補(bǔ)貼高速公路的大規(guī)模建設(shè)，導(dǎo)致城市低密度地蔓延，演變成“車輪上的城鎮(zhèn)化”。

四是城鄉(xiāng)差別化協(xié)調(diào)發(fā)展的模式。典型的例子是歐盟的一些國(guó)家如法國(guó)，及亞洲的日本。歐盟國(guó)家及日本的農(nóng)村人口高度集聚在歷史形成的村落之中，并伴有開闊的原野和田園風(fēng)光，同時(shí)把歷史的積淀和帶有地理標(biāo)志的優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等結(jié)合在一起。如法國(guó)香檳地區(qū)所有生產(chǎn)發(fā)泡果酒的人都可以共享香檳酒這個(gè)品牌；同時(shí)，香檳地區(qū)的農(nóng)村都是古色古香的，成為迷人的旅游勝地。日本的情況類似，日本每年有千分之一的人被農(nóng)村高質(zhì)量的生活所吸引，回到農(nóng)村定居，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接從農(nóng)業(yè)走向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色道路。

因此，借鑒先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，并考慮到中國(guó)的國(guó)情，我們的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃除了明確推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)原則外，也應(yīng)該明確哪些硬性錯(cuò)誤在各地的改革探索和實(shí)踐中是不能發(fā)生的。

第一個(gè)錯(cuò)誤，就是大中城市優(yōu)先論，城鎮(zhèn)化布局失衡。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，采取城市優(yōu)先發(fā)展模式的拉美、非洲等國(guó)家，大城市之外就是農(nóng)村，這樣的經(jīng)濟(jì)傳遞效率是極低的。而對(duì)于美國(guó)、澳大利亞等移民國(guó)家來(lái)說，由于國(guó)內(nèi)大量的土地上沒有原住民，因此可以直接掠奪土地資源發(fā)展城市。中國(guó)是非移民國(guó)家，我們不可能學(xué)習(xí)這種經(jīng)驗(yàn)，不能將新型城鎮(zhèn)化理解為發(fā)展越來(lái)越多的大中城市，更不是要用城市、工業(yè)來(lái)消滅農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。作為非移民國(guó)家，中國(guó)未來(lái)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁要基于大中小城市在數(shù)量上有一個(gè)正態(tài)分布，協(xié)調(diào)發(fā)展。用大城市帶動(dòng)中城市，中城市帶動(dòng)小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)服務(wù)周邊農(nóng)村的輻射模式，合理布局。

第二個(gè)錯(cuò)誤是城市蔓延，即城市發(fā)展分散、低密度、依賴汽車向郊區(qū)外圍蔓延。這個(gè)模式是美國(guó)人創(chuàng)造的，其原因就是美國(guó)的機(jī)動(dòng)化和城鎮(zhèn)化是同時(shí)進(jìn)行的。先是最早擁有汽車的白人中產(chǎn)階級(jí)遷往郊區(qū)尋找更好的生活環(huán)境，然后藍(lán)領(lǐng)階層等有能力的普通民眾也遷往近郊，早期郊遷的中產(chǎn)階級(jí)則到更遠(yuǎn)的郊區(qū)尋覓新居，隨后新的工廠區(qū)、辦公園區(qū)都加入了郊遷的行列。在一百年的城鎮(zhèn)化過程中，美國(guó)的城市人口密度下降了四倍，目前還在不斷地蔓延。這種城市蔓延，消耗了大量農(nóng)田和自然資源，現(xiàn)在一個(gè)美國(guó)人的汽油消耗量相當(dāng)于五個(gè)歐盟人的總和，這對(duì)解決能源危機(jī)、氣侯變化等生態(tài)問題，都是不利的。不幸的是，中國(guó)的城鎮(zhèn)化與機(jī)動(dòng)化也是同在進(jìn)行，如果我國(guó)也采取這種模式，讓城市蔓延、患上汽車依賴癥，那么能源消耗會(huì)更大，所有的耕地都將變成停車場(chǎng)和道路。因此，最好的途徑就是緊湊型城市。緊湊到什么程度比較合理呢？我個(gè)人推薦新加坡，也就是每平方公里城區(qū)人口密度一萬(wàn)人，其中包括公園、綠地等城市生態(tài)系統(tǒng)。

第三個(gè)錯(cuò)誤是城鎮(zhèn)化只給農(nóng)民一張單程票，有去無(wú)回。對(duì)于城鎮(zhèn)化的路徑是讓農(nóng)民用宅基地和承包地?fù)Q城市戶口，這點(diǎn)我是最不贊同的。如果城鎮(zhèn)化是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移在先，就業(yè)安排在后，長(zhǎng)期沒有工作、又不能回歸農(nóng)村的人就將城市的部分地區(qū)變成貧民窟。一旦一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)城鄉(xiāng)間人員不能自由流動(dòng)的時(shí)候，整個(gè)體制就僵化了。比如說出現(xiàn)金融危機(jī)，失業(yè)人數(shù)激增，就可以讓失業(yè)人口去農(nóng)村務(wù)農(nóng)?，F(xiàn)在江浙一帶有大量城市人居住到農(nóng)村去務(wù)農(nóng)，有些是因?yàn)槌鞘猩畛杀揪薮螅行┚褪巧罘绞胶铜h(huán)境的選擇。這種潮流在法國(guó)、日本和韓國(guó)都出現(xiàn)過。

同時(shí)，我們要考慮到老齡化對(duì)城鎮(zhèn)化的影響，我曾與法國(guó)的建設(shè)部長(zhǎng)討論過這點(diǎn)。這種可以叫做“衰退的城鎮(zhèn)化”，衰退并不是壞事，進(jìn)入老齡化社會(huì)之后一部分人愿意回歸農(nóng)村，會(huì)在某種程度上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。根據(jù)他的研究和世界先行國(guó)家城市化的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化率基本都停留在65%，中國(guó)作為一個(gè)家庭觀念較重的非移民國(guó)家，在農(nóng)村居住的人口比例也許會(huì)超過移民國(guó)家。也就是說，城鎮(zhèn)化沒有那么大的潛力。在進(jìn)入老齡化社會(huì)之前，我們也許還有十年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)。

第四個(gè)錯(cuò)誤就是土地徹底的私有化，這一點(diǎn)是最危險(xiǎn)的?，F(xiàn)在有一種傾向是將土地確權(quán)到每戶農(nóng)民，然后實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，認(rèn)為只要土地一流轉(zhuǎn)，所有問題就都解決了。事實(shí)上，有些國(guó)家在中世紀(jì)以前土地還是屬于貴族的，農(nóng)民沒有權(quán)利買，但在中國(guó)歷史上土地就是私有可以買賣的。所以，土地私有化并不是農(nóng)民致富的途徑，臺(tái)灣土地私有化后的一項(xiàng)研究無(wú)情地告訴我們，土地私有后反而粉碎化、碎片化。一下子有那么多農(nóng)民的土地變現(xiàn)、投入市場(chǎng)，土地就會(huì)急劇貶值。貶值的結(jié)果一是農(nóng)民獲得的利益，也許就是一張去城市的火車票錢，二是地主擁有土地，在阿根廷一個(gè)地主可能擁有比州政府更多的土地，但他并不會(huì)考慮大規(guī)模發(fā)展農(nóng)業(yè)，而是看中土地未來(lái)的增長(zhǎng)潛力、囤積土地等候變賣。這是很危險(xiǎn)的，可能既毀了農(nóng)業(yè)，也毀了城市化。

國(guó)內(nèi)還有一個(gè)問題，北方是強(qiáng)政府，土地公有的程度比較高，南方是弱政府，所以土地基本是屬于半公半私的。我們舉個(gè)例子，比如廣東，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民將所有的土地都租給外資辦工廠，他們什么都不做，獲得了土地資本，并因此變成了食利階層，廣東的經(jīng)濟(jì)其實(shí)是一種加工品經(jīng)濟(jì)。而浙江人在土地上很難獲得收益，因此只能創(chuàng)業(yè)、搞投資，所以從某種程度來(lái)說，是草根經(jīng)濟(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)考慮，如果一個(gè)國(guó)家的人都不用創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新，就能獲得物質(zhì)享受，那么就會(huì)陷入中等收入國(guó)家陷阱。很多研究將人均專利數(shù)作為是否陷入中等收入國(guó)家陷阱的一項(xiàng)考量指標(biāo)，韓國(guó)是一個(gè)最好的例子，它的人均專利數(shù)是全世界人均專利數(shù)平均數(shù)的16 倍。曾經(jīng)陷入中等國(guó)家陷阱的巴西是世界平均的0.2 倍，中國(guó)現(xiàn)在是世界平均的0.6 倍。

任何一個(gè)國(guó)家，哪怕是資本主義國(guó)家也在限制財(cái)產(chǎn)性收入的比例，設(shè)定財(cái)產(chǎn)所得稅、土地所得稅、遺產(chǎn)稅等等，所以我們?cè)谶@個(gè)問題上也應(yīng)該有一個(gè)正確的價(jià)值判斷。因此，回到我們第一個(gè)問題上，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)原則應(yīng)該是調(diào)動(dòng)人的積極性，把人的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的精神激發(fā)出來(lái)。

激發(fā)小城鎮(zhèn)活力是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的關(guān)鍵

小城鎮(zhèn)的活力，它的作用和地位對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的影響極大，因此我認(rèn)為，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的財(cái)政投資，是我國(guó)城鎮(zhèn)化中后期擴(kuò)大內(nèi)需的新戰(zhàn)場(chǎng)和最有效的途徑之一。而小城鎮(zhèn)建設(shè)具體就應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

第一，編制一個(gè)科學(xué)的總體規(guī)劃，建立相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都已經(jīng)編制了總體規(guī)劃，但普遍質(zhì)量欠佳，本次修編的重點(diǎn)是加強(qiáng)低碳生態(tài)宜居方面的調(diào)整。同時(shí)盡快建立基本的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，配備技術(shù)人員，具有一定的管理手段與實(shí)效。

第二，設(shè)計(jì)一套較為完善的污水垃圾處理、安全供水、道路、綠化市政設(shè)施。目前我國(guó)小城鎮(zhèn)普遍缺乏污水收集管網(wǎng)，污水處理收費(fèi)制度也為空白，應(yīng)盡快利用財(cái)政部與建設(shè)部聯(lián)合推行的城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)以獎(jiǎng)代撥的獎(jiǎng)勵(lì)制度加快修建。與此同時(shí)，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓為基本模式，引入社會(huì)資本和采用適用技術(shù)加快修建小型污水處理廠，確保安全供水和生態(tài)環(huán)境。

第三，是實(shí)現(xiàn)一套“三網(wǎng)合一”的先進(jìn)通訊電視網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)代“三網(wǎng)合一”的通訊電視網(wǎng)絡(luò)具有成本低、網(wǎng)速高、能耗低等優(yōu)異特性，但就是因?yàn)樾袠I(yè)壁壘和體制障礙在城市里推廣難度極大，所以借助綠色小城鎮(zhèn)建設(shè)，可以盡快在小城鎮(zhèn)廣泛推開，以“農(nóng)村包圍城市”，讓居住在小城鎮(zhèn)的居民網(wǎng)速先快起來(lái)，直接享受最新通訊技術(shù)的成果。在此基礎(chǔ)上將規(guī)劃和市政數(shù)字管理、數(shù)字文化館、科技館、圖書館及社區(qū)學(xué)校都逐步建設(shè)好，以達(dá)到多用信息技術(shù)、少耗能和耗財(cái)，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的目的。

第四，是配備一套與太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能和小水電站相融合的新能源供應(yīng)體系。小城鎮(zhèn)服務(wù)于農(nóng)村，也具有就近利用農(nóng)村豐富的桔桿等生物質(zhì)能源的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，再加上小城鎮(zhèn)周邊閑置土地較多，有利于發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能等可再生能源，如再配合具有地方風(fēng)格的節(jié)能農(nóng)戶建筑和星羅棋布的小水電站，就可以形成價(jià)廉物美的小型新能源供應(yīng)體系。除此之外，在農(nóng)村也有條件推廣節(jié)能廉價(jià)的電動(dòng)自行車和電動(dòng)農(nóng)用車。這些新型電動(dòng)交通工具可起到電力負(fù)荷波動(dòng)較大的可再生能源均衡蓄電作用，可謂相得益彰。該新體系一旦得以推廣，就可以有效緩解我國(guó)的石油進(jìn)口情況，減少溫室氣體排放。

第五，建立一個(gè)“無(wú)假貨”超市，并逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)。由于相應(yīng)法規(guī)建設(shè)的滯后和管理模式轉(zhuǎn)軌，國(guó)內(nèi)正處于偽劣商品的高發(fā)期。在大中城市大力圍剿偽劣商品的同時(shí)，缺乏城市居民的高文化水平，并對(duì)偽劣商品辨別能力較低的廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民和小城鎮(zhèn)居民則深受偽劣假冒商品泛濫之苦。當(dāng)務(wù)之急是在每個(gè)小城鎮(zhèn)中引入一家具有較高信譽(yù)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)一體化的“無(wú)假貨”超市。這既能造福小城鎮(zhèn)居民，也能迅速扭轉(zhuǎn)小城鎮(zhèn)偽劣商品泛濫危害農(nóng)民的局面。除此之外，現(xiàn)代超市也能起到收購(gòu)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品、指導(dǎo)小城鎮(zhèn)周邊農(nóng)民實(shí)行“一村一品”綠色種植的科技推廣龍頭組織作用。

第六，編制一個(gè)鄉(xiāng)土化的綠色抗震農(nóng)居建設(shè)規(guī)范。當(dāng)前小城鎮(zhèn)建筑質(zhì)量低下，抗震性能差，無(wú)地方特色，嚴(yán)重影響人居環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力。今后幾年，一定要著眼于農(nóng)村氣候特點(diǎn)和當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)房結(jié)構(gòu)，以縣為單位從下而上，形成一套能指導(dǎo)農(nóng)民建房的技術(shù)規(guī)范、圖冊(cè)，以及相應(yīng)的工匠隊(duì)伍，以提高居民住房質(zhì)量，并逐步形成獨(dú)特的城鎮(zhèn)風(fēng)格。

第七，組建一支能服務(wù)周邊農(nóng)村發(fā)展“一村一品”的新型農(nóng)業(yè)合作組織團(tuán)隊(duì)。小城鎮(zhèn)生存發(fā)展的生命力在于能為周邊農(nóng)村提供一家一戶“干不了、干起來(lái)不合算”的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。通過新型合作組織的培育，形成“規(guī)?；狈?wù)效益，并通過“一村一品”促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。