國內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策研究綜述

于淑英

摘要：隨著我們國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的逐步建設(shè)，農(nóng)業(yè)在我們國民經(jīng)濟(jì)中的分量和所占的份額逐漸上升。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基石之一，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼近年來也逐漸成為國內(nèi)極具挑戰(zhàn)性的研究熱點(diǎn)之一。國內(nèi)的研究主要集中在實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的理論依據(jù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的演變過程、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在國際間的比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒、我國實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策之后的效果測(cè)度和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的主要不足及其改進(jìn)建議等方面。針對(duì)以上幾個(gè)方面的研究，本文將做一個(gè)文獻(xiàn)綜述，以期對(duì)今后研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提供經(jīng)驗(yàn)參考和方向性的理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；經(jīng)驗(yàn)借鑒；研究綜述

近年來，隨著世界各國人口的不斷增長，能源危機(jī)不斷加深，糧食危機(jī)成為世界各國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展的巨大障礙。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位也隨之上升，而國際上普遍采取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來保護(hù)各國農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼這個(gè)政策工具對(duì)于改善農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r極其有效，因此農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策越來越受到國內(nèi)外學(xué)者的青睞。在此，本文通過查閱文獻(xiàn)資料梳理了一下長期以來國內(nèi)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的研究文獻(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上探討一下國內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究方向與發(fā)展趨勢(shì)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)檢索情況

對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的研究，國內(nèi)大都集中在實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的理論依據(jù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的演變過程、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在國際間的比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒、我國實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策之后的效果測(cè)度和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的主要不足及其改進(jìn)建議等方面。接下來我們將分別針對(duì)以上幾個(gè)方面的研究分析進(jìn)行一個(gè)較為詳細(xì)的文獻(xiàn)綜述并對(duì)這些文獻(xiàn)作一個(gè)整體總結(jié)。

二、國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)研究分析

歸納起來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題的研究主要探討了以下幾個(gè)方面的問題。

（一）關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼性質(zhì)的分析

對(duì)于什么是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，何忠偉，蔣和平（2003）認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有兩個(gè)層次的含義：一種是涵蓋科技、水利、環(huán)保等方面投資的廣義補(bǔ)貼，即政府對(duì)農(nóng)業(yè)部門所有的支持和投資，由于它在不引起農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)或者產(chǎn)出結(jié)構(gòu)直接顯著的扭曲性變化的同時(shí)也不受到WTO的限制，所以這種廣義補(bǔ)貼一般也被稱為“綠箱”政策。另一種是狹義補(bǔ)貼，主要指的是那些容易引起農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易扭曲的政策措施，這類補(bǔ)貼又稱為保護(hù)性補(bǔ)貼。徐全紅（2006）認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度可以理解為一般意義上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，指政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，是一國政府對(duì)本國農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)體系中最至關(guān)重要也是最常用的政策工具。政府通過行政手段將資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門，以支持本國農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策理論依據(jù)的分析

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的理論依據(jù)是國內(nèi)外學(xué)者研究的重點(diǎn)，我國學(xué)者從市場(chǎng)失靈理論、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（公共財(cái)政學(xué)）、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)多功能性理論、新國際貿(mào)易理論等多維視角展開了深入研究。高健以市場(chǎng)失靈理論為視角認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長，一旦有外力因素干擾時(shí)，僅僅通過市場(chǎng)作用很難保證廣大農(nóng)民的收益，這是因?yàn)殡S著均衡價(jià)格的上下波動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和價(jià)格也會(huì)由于受到影響而難以達(dá)到平衡。徐全紅從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)具有公共性特征，也就是說農(nóng)產(chǎn)品具有某些公共產(chǎn)品的屬性。何忠偉從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行探討，認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在某種特定的制度條件下實(shí)際上是一個(gè)博弈的過程。而俞奉慶、蔡運(yùn)龍從農(nóng)業(yè)多功能理論的角度，說明土地有生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)際上是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外的資源價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。高健從新國際貿(mào)易的角度認(rèn)為中國可以大力發(fā)展畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、花卉、蔬菜等農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并給予這些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大力補(bǔ)貼，以獲得部分國際競爭優(yōu)勢(shì)。還有學(xué)者從其他方面對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行了分析探索，如王文娟從農(nóng)業(yè)的“強(qiáng)”、農(nóng)業(yè)的“弱”和新形勢(shì)下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策這三個(gè)方面探討了推行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的必要性。余勁松、李長健（2009）則從法理的角度出發(fā)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的本質(zhì)是彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)的義務(wù)性，尋求權(quán)利與義務(wù)的總量等值。

（三）關(guān)于中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策演變的分析

眾多學(xué)者對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策變遷階段的劃分有一定差異，這并不代表國內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策劃分混亂，而是由于劃分依據(jù)與方法的不同。杜蕓、楊青認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策可分為以下三個(gè)階段：1950～1979年最早以國營拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸延伸到對(duì)農(nóng)用生產(chǎn)資料進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貸款貼息進(jìn)行補(bǔ)貼和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行用電補(bǔ)貼等方面；1980～1992年這12年間，雖然政府在財(cái)政上對(duì)于農(nóng)業(yè)進(jìn)行的補(bǔ)貼支出依舊較少，但是政府通過采取放開農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格讓農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)自由的這種政策仍然使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在市場(chǎng)交換中獲得不少收益；1993年以后，我國建立糧食保護(hù)價(jià)制度，開始實(shí)行糧食購銷價(jià)格改革。比杜蕓、楊青的研究更為細(xì)致，朱應(yīng)皋將我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度變遷劃分為糧食收購數(shù)量和價(jià)格調(diào)整時(shí)期（1978～1984年）、糧食價(jià)格雙軌制時(shí)期（1985～1990年）、糧食統(tǒng)銷體制時(shí)期（1991～1993年）、糧食流通生產(chǎn)體制時(shí)期（1994～1997年）、糧食流通體制的大變革時(shí)期（1998～2003年）以及全面推進(jìn)“糧食直補(bǔ)”時(shí)期（2004年至今）六個(gè)階段，認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度大致沿著由以流通性補(bǔ)貼為主逐步轉(zhuǎn)向以生產(chǎn)性補(bǔ)貼為主、由間接性補(bǔ)貼為主逐步轉(zhuǎn)向以直接性補(bǔ)貼為主、由以價(jià)格補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向以非價(jià)格補(bǔ)貼為主的軌跡演變。這一軌跡演變基本符合國際農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的總體趨勢(shì)。

（四）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與其他國家的對(duì)比及對(duì)我國的啟示

對(duì)國外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的研究主要集中在對(duì)巴西、印度、韓國等發(fā)展中國家以及日本、美國和歐盟等發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策演變及經(jīng)驗(yàn)借鑒等方面，其研究思路基本相同，即在介紹和比較不同國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整及主要補(bǔ)貼方式的基礎(chǔ)上討論了對(duì)我國的啟示意義。孟昌、趙旭在對(duì)中美農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)額、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、補(bǔ)貼效果進(jìn)行的若干比較中發(fā)現(xiàn)中美在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的差距仍然較大，我國應(yīng)借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn)，不僅要提高補(bǔ)貼額度并在此基礎(chǔ)上逐漸從對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的間接補(bǔ)貼向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化，還要拓寬“綠箱”補(bǔ)貼領(lǐng)域并逐步提高“綠箱”的補(bǔ)貼水平，更要調(diào)整“黃箱”補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)；周建華、賀正楚以日本為例，詳細(xì)闡述了日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的類型，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)后果以及日本在WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定后對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所作的調(diào)整并提出了完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的幾點(diǎn)建議；高志輝、崔計(jì)順和郝娟娟等人一一分析了歐盟、瑞士、日本、韓國、加拿大以及美國等國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并在此基礎(chǔ)上概括了我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在諸多方面可以從其他國家中得到的幾點(diǎn)啟示。

（五）關(guān)于國內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果研究的分析

1.對(duì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果的定性分析。我國學(xué)者通過定性分析的方法無論是在理論層面還是在現(xiàn)實(shí)層面都對(duì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效果進(jìn)行了論證，如魯禮新認(rèn)為具有時(shí)間不同，實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策所產(chǎn)生的效果也會(huì)有所差異，且針對(duì)解決某個(gè)具體的問題所制定的解決政策一般都會(huì)缺乏前瞻性；彭騰、馬躍龍通過對(duì)我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增收效果進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，效果并沒有預(yù)計(jì)當(dāng)中的那么明顯，而造成這種結(jié)果不僅僅是因?yàn)閲鴥?nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式間接，更深層次的原因是我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的配套制度方面的缺失，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度仍然有限；郭瑋認(rèn)為雖然農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在很大程度上保護(hù)了廣大農(nóng)民的收益并且促進(jìn)了而糧食生產(chǎn)的發(fā)展，但是以目前的情況來看，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍然存在著這樣或那樣的問題，需要進(jìn)行一定的改革才能充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的積極作用。

2.對(duì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果的定量分析。（1）對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要指標(biāo)的測(cè)算。姜少敏經(jīng)過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)業(yè)長期以來是沒有補(bǔ)貼的，甚至1982～1990年的生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值（PSE：Producer Support Estimate）均為負(fù)的，表明中國不僅沒有對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施補(bǔ)貼，相反不斷從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移資源。1990～1995年對(duì)農(nóng)業(yè)由負(fù)保護(hù)轉(zhuǎn)為完全中性，即零保護(hù)，從1995年開始中國的PSE轉(zhuǎn)為正的；（2）對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效果的計(jì)量或統(tǒng)計(jì)分析。候玲玲、穆月英等（2007）基于對(duì)江西省的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用Cobb-Douglas 及柯布——道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)來定量研究中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體效果，并且隨即提出了諸多具體的建議以對(duì)我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行完善。

（六）我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題及建議

近年來，雖然我國政府越來越重視對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，并且農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也得以日益完善，但是以目前的情況來看，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍然存在很多問題。候玲玲、穆月英等仔細(xì)研究了中國實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策之后的變化并歸納得出，中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在實(shí)施當(dāng)中依然存在的問題如下：補(bǔ)貼方式不科學(xué)、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理、補(bǔ)貼機(jī)制不健全、補(bǔ)貼政策目標(biāo)過于短視等，政府應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的具體實(shí)施方式進(jìn)行調(diào)整以有效地解決上述幾個(gè)問題；鄭志冰（2007）認(rèn)為我國應(yīng)在WTO框架下，針對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作出進(jìn)一步的改革與創(chuàng)新，拓寬“綠箱”政策、充分利用“黃箱”政策、改善補(bǔ)貼方式、完善補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、發(fā)揮補(bǔ)貼政策的整體效能，更好地解決三農(nóng)問題；柯炳生提出要完善財(cái)政支農(nóng)資金的增長機(jī)制、最低收購價(jià)格制度、直接補(bǔ)貼機(jī)制，加快農(nóng)業(yè)稅減免進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城市化進(jìn)程，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)建設(shè)、加強(qiáng)政府服務(wù)職能、加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)推廣、加強(qiáng)改革農(nóng)業(yè)教育投入機(jī)制以及社會(huì)保障制度建設(shè)。

由于農(nóng)業(yè)政策含有政治、社會(huì)、文化等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，農(nóng)業(yè)部門補(bǔ)貼的政策問題也比任何經(jīng)濟(jì)部門都復(fù)雜 ，所以“三農(nóng) ”問題的解決絕非一朝一夕之功，因此中國政府制定并推行了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予、少取、放活”的發(fā)展戰(zhàn)略，并結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，重新審視了工業(yè)與農(nóng)業(yè)間的關(guān)系。我國財(cái)政部農(nóng)業(yè)司2013年工作要點(diǎn)中指出，我們可以從以下六個(gè)方面推行各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作再上新臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)全年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，確保為農(nóng)民持續(xù)增收做出積極貢獻(xiàn)。即：著力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新；著力促進(jìn)加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐；著力推動(dòng)農(nóng)村協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；著力推動(dòng)財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制創(chuàng)新；著力加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)；著力提高財(cái)政支農(nóng)資金科學(xué)管理水平。

三、結(jié)語

從歷年來學(xué)者們的研究重點(diǎn)來看，國內(nèi)文獻(xiàn)主要集中在理論研究和經(jīng)驗(yàn)分析這兩個(gè)方面，理論研究主要包括對(duì)中國實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的必要性、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的理論依據(jù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的演變過程、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在國際間的比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的主要不足及其改進(jìn)建議等方面。而經(jīng)驗(yàn)分析主要就是指農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策效果及其效率評(píng)估。國內(nèi)學(xué)者運(yùn)用的分析方法有很多，其中包括理論分析法、規(guī)范分析法和經(jīng)驗(yàn)分析法等。從研究歷史和研究趨勢(shì)上看，理論分析法更可能成為今后學(xué)者們的主要研究內(nèi)容和方法。

可是，對(duì)于各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，學(xué)者們大多集中在糧食的補(bǔ)貼政策尤其是糧食直接補(bǔ)貼政策的研究，而對(duì)其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策缺乏系統(tǒng)的分析，在地區(qū)比較分析方面也有待深化。如果可能，可以考慮利用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的某個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)將34個(gè)省級(jí)行政區(qū)作一個(gè)聚類分析，然后通過這幾類地區(qū)比較系統(tǒng)地分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果。這也是本文尚未涉及、富有挑戰(zhàn)性、又具有很強(qiáng)的政策指導(dǎo)意義的工作。此外，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法律研究欠缺，還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

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（作者單位：華東交通大學(xué)）