稅制改革方向考

易玨

在城市化背景下，如何調(diào)動地方政府積極性，如何解決納稅主體與福利主體的背離，將成為下一次稅制改革的可能性方向。

財稅體制改革年年都會成為“兩會”熱點，今年亦不例外。除了擴大“營改增”試點外，與往年有所不同的是，這一次更多的學(xué)者官員將財稅改革視為下一輪經(jīng)濟增長驅(qū)動的引擎，而城鎮(zhèn)化、促內(nèi)需則成為新一輪稅制改革的宏觀背景。

分稅制待調(diào)整

分稅制改革的全國性鋪開時隔近20年。上世紀(jì)90年代初中國的中央財政陷入了嚴(yán)重危機，財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降。時任國務(wù)院副總理朱镕基為此面臨著前所未有的“弱中央”局面，財政收入占GDP的比重從1986年的20.8%下降到1993年的12.6%，其中中央政府財政收入占GDP比重下滑至2.8%。朱镕基輾轉(zhuǎn)17省調(diào)研游說，改革上世紀(jì)80年代以來的地方財政承包制，打破地方割據(jù)，最終形成了地方與中央三七分成的利益分配格局。中央政府負責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支，而地方政府則負責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。中央財政收入占GDP比重于次年便上升至6.2%，此后中央財政收入占比逐年上升，中央政府的宏觀調(diào)控能力隨之增強。1993年至1995年，GDP分別增長13.5%、12.6%、10.6%，固定資產(chǎn)投資分別增長18.6%、36.8%、17.5%.

在市場經(jīng)濟放開部分束縛的同時，問題卻在積累。地方財政收入占全國財政收入比重從1993年的78%下降到2011年的52.1%。中國社科院經(jīng)濟研究所副所長張平在2月底經(jīng)濟參考報主辦的中國宏觀經(jīng)濟高層論壇上告訴記者：“1994年分稅制改革典型地打破了改革開放以后所謂財政承包制的路數(shù)，統(tǒng)一了工業(yè)化過程中的收入規(guī)則。這次大改革解決了收入的問題，卻沒有解決支出問題，也沒有解決中央與地方的分配問題。分稅制改革讓我們看到的第一個圖像是中央財政收入起來了，解決了收入的集中。但是地方財政收入下降，與此同時，地方政府的支出并沒有減少。由此，地方財政盈余都是負的，一直成為解決不了的問題。此后的賣土地的直接土地財政是我們看到的對地方政府的補償制度?！辈糠值胤秸呢斦杖胫型恋刎斦急冗_到60%，造成嚴(yán)重的“土地財政依賴”。

中央財政收入與財權(quán)的高度集中也催生了“跑部錢進”現(xiàn)象。地方財力的吃緊，希冀通過中央財政的轉(zhuǎn)移支付給予部分補貼。由此引發(fā)的最直接現(xiàn)象便是地方駐京機構(gòu)的迅猛增長。據(jù)統(tǒng)計，1991年北京的市級以上的駐京辦事機構(gòu)數(shù)量為186，而進入21世紀(jì)的頭十年不僅市級以上的駐京辦翻番增長，縣級政府的駐京辦的隊伍更為龐大，數(shù)以千計。盡管在2010-2011年國務(wù)院要求撤銷各類不合規(guī)定的駐京辦，但這類機構(gòu)依然改頭換面潛伏在京城。一份由國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和規(guī)范各地政府駐北京辦事機構(gòu)管理的意見》并未解決根本問題。

2012年以來的“營改增”試點工作的推開，導(dǎo)致地方政府財政收入陷入更加窘迫的境地。原本屬于地方稅收的營業(yè)稅，改為增值稅后則為國稅，成為中央財政收入。2012年，地方土地財政不景氣，稅收減少，縣級政府出現(xiàn)拖欠教師和公務(wù)員工資，債臺高筑，不少地方政府出現(xiàn)提前征收企業(yè)2013年至2014年稅收的事件。

張平已經(jīng)連續(xù)兩年專題研究城市化對城市的影響，在他看來，財稅體制還遇到另一個問題，即中國的城市化近年來發(fā)展迅速，從2011年開始，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%。

城市化作為新的中國經(jīng)濟的基礎(chǔ)，已經(jīng)有別于改革開放早期的工業(yè)化階段。

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康表示，十年前一個地方政府招商引資，政府、企業(yè)、居民都非常高興，因為居民可以得到就業(yè)，政府可以得到稅收，企業(yè)可以得到發(fā)展，這就是一個工業(yè)化的邏輯。但是現(xiàn)在竟然居民不愿意做工業(yè)，進而發(fā)生很多群體性事件，因為工業(yè)項目帶來了環(huán)境污染，這是城市化帶來的新產(chǎn)物。在城市化過程中，利益主體的目標(biāo)已經(jīng)由之前的工業(yè)化發(fā)生裂變，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?/p>

張平告訴記者，在利益主體多元化的同時，我國的稅制結(jié)構(gòu)也需要做出相關(guān)調(diào)整。目前的財稅體制下，政府稅收的90%來源于工業(yè)部門，然而享受城市福利主體的市民卻都在要求城市去工業(yè)化，搬離工業(yè)部門。工業(yè)部門一方面是征稅基礎(chǔ)，一方面又背負環(huán)境污染的罵名，這就造成納稅主體與承擔(dān)享受社會福利主體的徹底分離。

以上諸多經(jīng)濟與社會問題直指財稅體制的短板。全國政協(xié)委員李東生亦向媒體公開表示，1994年以來的分稅制改革對我國的經(jīng)濟發(fā)展起到了很大的促進作用，但從過去幾年運行的實際情況來看，確實到了需要重新梳理改革的時候，而加快財稅體制改革便成為下一步改革的難點。

城市化帶來新格局

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認為，“1994年以來的財稅改革是零敲碎打的改革，不易形成合力，亟待全方位突破。財稅改革應(yīng)致力于完善國家財富管理制度，形成國家財政合力，以更好地服務(wù)于成熟市場經(jīng)濟體制建設(shè)。全方位財稅改革強調(diào)改革的聯(lián)動性。”

張平表示，中國城市化進入新的歷史階段，需要在城市化角度下的進行財稅大調(diào)整?！耙獜墓I(yè)化為基礎(chǔ)的征稅體制向著以城市市民為基準(zhǔn)的城市體制進行一定的轉(zhuǎn)型，通過這種轉(zhuǎn)型，能夠融洽工業(yè)化和城市化現(xiàn)階段的進程?！?/p>

“過去的城市化是工業(yè)累計的城市化，無論是我們工業(yè)累計的開發(fā)區(qū)，后來轉(zhuǎn)成城市用地，還是用我們工業(yè)累計的財富促進城市發(fā)展，通過先工業(yè)化，后城市化，索引城市化發(fā)展的第一階段，這都是需求拉動型的城市化。”事實上，通過需求提升城市化率的觀念相當(dāng)主流，很多學(xué)者談到城市化，測算每年城市化一個百分點能拉動多少投資，拉動多少社會福利等等，并以此算出中國城市化能維持到幾時。張平坦誠：“未來如果城市化僅說需求建設(shè)，不講工業(yè)部門和產(chǎn)業(yè)的相容性，探討城市化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相容性，未來哪來的就業(yè)？未來人口怎么去聚集？未來的發(fā)展都成了很大的社會問題?，F(xiàn)在我們需要從供給角度去研究城市化和產(chǎn)業(yè)的相容性，通過城市化集聚效率，導(dǎo)致創(chuàng)新，人的教育密切和創(chuàng)新，推動工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級?？傊?，城市化的發(fā)展，必須要跟產(chǎn)業(yè)效率提升相匹配，跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合?！边@樣的發(fā)展思路也就能解決大量的三、四線城市過度發(fā)展房地產(chǎn)成為“鬼城”的問題。

張平表示，此前社科院已經(jīng)出過一個調(diào)研報告，提出了財政改革的重要性。第一，他們強調(diào)了中央和地方財力與事權(quán)匹配的建立。作為地方政府代表的珠海市長何寧卡則提議要充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展的需求和地方政府運用稅收調(diào)控經(jīng)濟的能力，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，賦予地方政府有條件的舉債權(quán)。第二是構(gòu)建地方稅體系，地方政府應(yīng)有以城市為主體的地方稅收。在這方面我們可以看到過去“營改增”就意味著地稅局的失業(yè)，因為營業(yè)稅過去歸地稅局管，增值稅是歸國稅局管，營改增以后地稅局的主稅種沒有了，地方一定要有地方稅制的總稅種。根據(jù)全球的地稅的總稅種來探討，基本有以下幾個：第一是財產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅；第二是在國外非常普遍的消費稅。國外購物的清單上都會在價外附上消費稅，這兩個稅加上個人居民綜合所得稅，這些稅都是我們看到的地方稅收的新形態(tài)。

過去所謂的工業(yè)化只對企業(yè)征稅，卻并沒有推行過一個針對個人和家庭的征稅體制，未來的城市化背景下的納稅體制應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)榧{稅主體與要與未來社會福利享受的權(quán)利相匹配。而“只有構(gòu)建地方稅的體制向個人開始征稅，才有可能真正為企業(yè)減稅，也才有可能建立一個與城市相匹配、收入與支出配套的福利制度?！睆埰秸J為。

稅制細則猜想

受中國經(jīng)濟體制改革研究會委托，由北京師范大學(xué)中國收入分配研究院承擔(dān)的《遺產(chǎn)稅制度及其對我國收入分配改革的啟示》課題研究稱，我國已經(jīng)基本具備征收遺產(chǎn)稅的條件，并建議將500萬元作為遺產(chǎn)稅起征點。該課題進行了188個國家的信息收集和檢索，發(fā)現(xiàn)有114個國家在開征遺產(chǎn)稅或?qū)z產(chǎn)課征其他稅收，占比61%。

研究還發(fā)現(xiàn)對遺產(chǎn)征稅國家多是當(dāng)今最具效率和競爭力、科技領(lǐng)先的國家，其GDP總量占到全球總量的70%以上。

從大方向上看，征收遺產(chǎn)稅將成為我國稅制改革無法回避的問題。作為針對居民主體的直接稅稅種之一，對于調(diào)節(jié)貧富差距、增加地方稅收都有積極意義。至于什么時候開征，起征點是多少，賈康表示，這些目前都還不明確，研究機構(gòu)的方案只是一個設(shè)想，需要做出整體性考慮。

盡管遺產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅的界定清晰有所不同，但都需要技術(shù)、制度、社會各方面條件的完善。

楊志勇撰文表示：“房產(chǎn)稅在未來地方稅收收入中的地位必然提高，但個人住房房產(chǎn)稅的開征應(yīng)謹慎。房產(chǎn)稅是一種為地方公共服務(wù)融資的稅種。技術(shù)條件是房產(chǎn)稅開征的必要條件，相對容易實現(xiàn)。在間接稅稅負仍然較重，房價中土地出讓金所占比例較高，房地產(chǎn)各種稅費還在收取的條件下，直接向個人征收的房產(chǎn)稅還是暫緩為宜。社會能否接受，即社會條件應(yīng)該是轉(zhuǎn)型期的中國最需要考慮的問題。

楊志勇并不認為有必要將房產(chǎn)稅用于調(diào)節(jié)收入分配差距。如果征收，也應(yīng)該考慮先從商業(yè)房地產(chǎn)入手，而針對個人的房產(chǎn)稅則可以選擇小產(chǎn)權(quán)房試點。

此外，楊志勇表示應(yīng)該取消增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅收入存量歸屬的規(guī)定，實行真正的共享，打破既有的條條框框，同時取消稅收返還，并入一般性轉(zhuǎn)移支付。

張平告訴記者，一旦個人在開始進行納稅以后，就要求政府的透明化，而且要極大降低政府的轉(zhuǎn)移支付?！耙驗橐郧爸袊募{稅人是企業(yè)，中國的個人并不是真實的納稅人，盡管個人是間接納稅，但不是直接納稅人，所以社會監(jiān)督體制也不可能相一致配套。”

新的一套城市化帶來的稅收調(diào)整和整個改革，在2014年需要做出調(diào)整，通過這些改革能夠處理好轉(zhuǎn)變政府的目標(biāo)和政府的行為模式。