江蘇“五市”農(nóng)田水利資金投入情況調(diào)查與思考

胡松林

摘要：近年來，農(nóng)田水利建設(shè)成為“三農(nóng)”焦點之一，為了解農(nóng)田水利資金投入基本情況，本文對江蘇農(nóng)業(yè)主要產(chǎn)區(qū)—宿遷、徐州、鹽城、淮安、泰州五市的農(nóng)田水利資金投入情況進(jìn)行了專題調(diào)查，向政府工作人員、金融機構(gòu)工作人員、農(nóng)戶發(fā)放并回收有效調(diào)查問卷200余份。分析當(dāng)前農(nóng)田水利資金投入面臨的主要問題及原因，對進(jìn)一步建立和完善農(nóng)田水利建設(shè)資金投入和使用機制提出對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利；資金投入；問題及對策

一、基本情況

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長迅速，對水利依賴較強

宿遷、徐州、鹽城、淮安和泰州五市是江蘇省傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，也是農(nóng)業(yè)強市。2010年，五市耕地面積合計39521萬畝，水稻種植面積合計19458萬畝，有效灌溉面積合計30176萬畝，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值合計19146億元，同比增長123%；糧食總產(chǎn)量22479萬噸，同比增長40%。五市耕地面積、水稻種植面積、有效灌溉面積、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、糧食總產(chǎn)值占全省的比重分別為562%、443%、527%、743%和695%。調(diào)查顯示，五市農(nóng)業(yè)對水利依賴較強，如2011年小麥由于受到干旱因素的影響，受旱面積一度高達(dá)1284萬畝，占五市種植總面積的599%。

（二）農(nóng)田水利建設(shè)資金投入呈現(xiàn)增長態(tài)勢

“十一五”期間，五市不斷加大對農(nóng)田水利建設(shè)的資金投入力度，累計投入資金3131億元，年均增長速度為198%。其中：財政資金投入1684億元（含省級以上配套資金1139億元，占676%；市縣投入資金545億元，占324%），年均增長194%。財政資金投入增長最快的是2010年，增速達(dá)254%。金融機構(gòu)信貸投入1283億元，年均增長214%；社會資本投入164億元，年均增長1213%。

二、當(dāng)前面臨的問題及原因分析

（一）財政資金投入普遍不足

“十一五”期間，五市對農(nóng)田水利建設(shè)投入普遍不足，計劃投入資金997億元，實際到賬800億元，缺口達(dá)197億元。

1地方可用財力不足。在參與調(diào)查的政府工作人員中，認(rèn)為地方財力緊張的占86%，認(rèn)為地方財力不足導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)資金投入不足的占69%。雖然五市地方財政收入有所增長，但預(yù)算支出也在逐步增加。五市地方一般預(yù)算支出在2008、2009、2010年分別超出地方一般預(yù)算收入1919億元、1850億元、2871億元，這部分資金缺口只能依賴轉(zhuǎn)移支付來彌補。

2歷史沉欠較多?！笆晃濉逼陂g，地方政府比較重視大江大河的治理和大工程，在農(nóng)田水利建設(shè)上投入明顯不足。五市在大江大河的治理和大工程上投入450億元，而農(nóng)田水利建設(shè)資金投入僅為800億元。在參與調(diào)查的農(nóng)戶中，認(rèn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利項目存在資金不足的占83%。宿遷市大部分農(nóng)田水利設(shè)施的運行已經(jīng)超過了30年，約70%-80%的農(nóng)田水利設(shè)施帶病運行，但維修資金主要依賴地方財政和群眾自籌，缺口很大。

3資金使用分散、效率不高。在參與調(diào)查的農(nóng)戶中，認(rèn)為制約農(nóng)田水利發(fā)展主要因素是資金投入不足的占60%；認(rèn)為資金使用效率低的占41%。目前，農(nóng)田水利建設(shè)涉及水利部門的建設(shè)工程、農(nóng)綜辦的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工程、扶貧部門的扶貧項目等，農(nóng)田水利工程的主管部門較多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，水利局、發(fā)改委、財政局、扶貧辦對農(nóng)田水利資金都有管理職能，但各部門之間溝通不暢，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，造成農(nóng)田水利建設(shè)資金投入分散，使用效率不高。

（二）信貸資金投入不足

調(diào)查顯示，“十一五”期間，“五市”累計發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款總額為233272億元，約占貸款總額的322%，比“十五”期間增加20%，但“十一五”期間信貸資金中投入農(nóng)田水利建設(shè)總額僅為1283億元，占農(nóng)業(yè)貸款總額的55%，與“十五”期間相比略有下降。

1農(nóng)村金融市場改革后信貸機構(gòu)缺位。目前，國有商業(yè)銀行已逐步退出農(nóng)村金融市場，對農(nóng)田水利建設(shè)貸款逐步減少?！笆晃濉逼陂g，四大國有商業(yè)銀行累計發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款1178億元，其中農(nóng)田水利建設(shè)貸款僅為113億元，占比為96%；農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務(wù)仍處于轉(zhuǎn)型期，政策性貸款增長乏力，累計發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款4151億元，其中農(nóng)田水利貸款僅為57億元，占比僅為14%；農(nóng)村信用社雖然已經(jīng)成為農(nóng)村金融的主力軍，但由于農(nóng)田水利資金投入規(guī)模大、效益低、周期長，對其貸款的主動性不足，累計發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款16836億元，其中農(nóng)田水利貸款僅1024億元，占比為61%。

2農(nóng)田水利建設(shè)商品化程度低，信用環(huán)境欠佳。在參與調(diào)查的金融機構(gòu)工作人員中，認(rèn)為制約對農(nóng)田水利項目貸款的主要因素有二：一是缺乏必要抵押物（55%），經(jīng)濟(jì)效益不明顯（42%），由于建成的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰以及其他農(nóng)村公共產(chǎn)品流通性較差，造成農(nóng)田水利貸款缺乏有效抵押物，且大部分農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項目不直接產(chǎn)生效益，“貸款本息償還難”；二是沒有合規(guī)承貸主體（52%），多年來，農(nóng)田水利建設(shè)依靠國家投資，行政部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)，農(nóng)田水利設(shè)施的經(jīng)營主體、運行機制、經(jīng)營模式、產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰。

3風(fēng)險補償機制缺失。五市中目前僅有宿遷、鹽城、徐州三市對金融機構(gòu)支持水利建設(shè)制定了扶持政策，其中包括財政貼息和獎勵。2010年，上述三市地方政府對金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)田水利貸款提供資金補償1236萬元。由于農(nóng)田水利設(shè)施項目風(fēng)險大，金融機構(gòu)對政府資金補償需求達(dá)4500萬元，尚有3000余萬元的資金缺口。

（三）社會資金投入不足

“十一五”期間，社會資金投入農(nóng)田水利建設(shè)累計投入164億元，僅占農(nóng)田水利投入總額的52%，其中群眾投勞折資105億元。

1農(nóng)田水利設(shè)施投資經(jīng)濟(jì)效益不明顯。水利設(shè)施建設(shè)投入高、收益低、回收期長、自然災(zāi)害風(fēng)險大，社會資金不愿投入。在參與調(diào)查的農(nóng)戶中，73%表示不愿意向農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入資金，其中：認(rèn)為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入高、收益低的占54%，認(rèn)為自然災(zāi)害風(fēng)險大的占35%。

2缺少相應(yīng)的管理組織。“村民水利設(shè)施自治協(xié)會”是農(nóng)村用水戶成立的非盈利性社會民間組織，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則籌集資金、發(fā)動會員投工投勞。目前由于協(xié)會運行缺少管理經(jīng)費、部分群眾對協(xié)會的工作不支持等原因，“村民水利設(shè)施自治協(xié)會”的數(shù)量很少。截至2010年末，五市共成立“村民水利設(shè)施自治協(xié)會”103個，其中在民政部門登記的有16個，管理灌溉面積約2795萬畝，僅占有效灌溉面積的32%。

3“一事一議”執(zhí)行存在困難。在參與調(diào)查的農(nóng)戶中，32%的農(nóng)戶認(rèn)為“一事一議”籌資籌勞對加強農(nóng)田水利建設(shè)資金投入的作用較小，主要原因有三：一是農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)多，留守人員多為婦女和老人，議事能力較弱；二是少數(shù)人不交錢對其他村民造成消極影響，籌資執(zhí)行難；三是籌資標(biāo)準(zhǔn)較低，“一事一議”每年籌勞不能超過8個工日，人均集資不超過20元。2010年，五市“一事一議”籌資籌勞總額為26億元，僅為財政投入水利建設(shè)資金的52%。

三、相關(guān)政策建議

（一）拓寬資金投入渠道，建立水利投入穩(wěn)定增長機制

一是建立財政投入長效機制。各級地方政府應(yīng)認(rèn)真落實中央“一號文件”精神，積極發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，建立長效穩(wěn)定的農(nóng)田水利財政投入機制，確保土地出讓收益的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。二是建立信貸資金投入有效機制。加強對涉農(nóng)銀行業(yè)金融機構(gòu)信貸支農(nóng)的指導(dǎo)，做好農(nóng)田水利建設(shè)的項目信貸融資對接。設(shè)立農(nóng)田水利設(shè)施政策性保險，完善信貸風(fēng)險分擔(dān)機制，對金融機構(gòu)農(nóng)田水利信貸業(yè)務(wù)實行稅收優(yōu)惠。三是有效引導(dǎo)社會資金投入。通過制定相關(guān)扶持、獎勵政策，鼓勵和吸引社會各界參與農(nóng)田水利建設(shè)。

（二）資金投入與監(jiān)管并行，水利建設(shè)與維護(hù)結(jié)合

一是建立資金統(tǒng)一管理模式。建議由地方政府整合水利局、發(fā)改委、財政局、扶貧辦等部門水利資金，由水利部門統(tǒng)一牽頭管理，提高資金使用效率。二是強化資金監(jiān)管。地方政府應(yīng)加強對資金使用的跟蹤監(jiān)督，財政和國庫要積極推進(jìn)財政國庫集中支付改革，將建設(shè)資金賬戶管理、資金運轉(zhuǎn)納入國庫管理范圍。三是加強項目后期管理。地方政府對建后監(jiān)管到位的單位應(yīng)給予適當(dāng)獎勵，大力發(fā)展農(nóng)戶的協(xié)作機制，成立農(nóng)田水利合作社等民間組織，共同完成農(nóng)田水利建設(shè)和后期維護(hù)。（作者單位：中國人民銀行宿遷市中心支行）