農(nóng)民土地權(quán)利保護的法律問題探析

王婷

摘 要：中國是一個農(nóng)民大國，9億農(nóng)民，占中國人口的4/5。從古到今，農(nóng)民問題始終是中國的根本問題，而農(nóng)民問題的根本則在于農(nóng)民的各項權(quán)益是否得到切實的保障。當(dāng)前條件下保障農(nóng)民土地權(quán)利不受侵犯是維護農(nóng)民基本權(quán)利的一個重要“底線”。“土地是財富之母”，土地對于農(nóng)民來說就是命根子，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村進步的基礎(chǔ)，沒有土地，“三農(nóng)”問題就無從談起。此文本著“以人為本”的思想理念，試圖通過對農(nóng)民土地權(quán)利的現(xiàn)狀、問題和解決途徑的分析研究入手，探尋出一條適合中國國情和中國特色社會主義道路的農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護之路，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，切實推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟乃至整個社會經(jīng)濟的改革與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地權(quán)利；征地；征地補償

中圖分類號：D912.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）06-0098-04

世界各國經(jīng)驗證明，每一輪“圈地風(fēng)”刮來，受到最大損害的便是農(nóng)民和耕地。中國的“圈地風(fēng)”近年來也呈愈演愈烈之勢。我國人多地少，人地矛盾比較尖銳，人口對土地的壓力越來越大，但現(xiàn)實情況卻是隨著工業(yè)用地與城鎮(zhèn)用地的擴展，現(xiàn)行農(nóng)民的土地權(quán)益被隨意剝奪的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，政府以低價從農(nóng)民手中征地，以高價出售，拿走巨額利潤發(fā)展城鎮(zhèn)，大批農(nóng)民被迫離開賴以生存的土地，導(dǎo)致農(nóng)民失地又失業(yè)。而征地方對農(nóng)民的補償又太少，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，難以維持日后生計，這樣容易形成社會問題，造成大批“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”游民，影響社會的穩(wěn)定和繁榮。

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律，農(nóng)民是以集體作為主體享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的。20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟改革是有農(nóng)民對土地權(quán)利的變革引發(fā)的，農(nóng)村從人民公社體制轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?zé)任制。事實證明，進行土地承包到戶的改革所激發(fā)的農(nóng)民生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)力的提高非常巨大。然而，改革至今，集體所有制的土地制度也帶來諸多問題。其中，最為突出的是土地征收過程中對農(nóng)民利益的侵害。應(yīng)該承認(rèn)基于公共利益的需要，對土地等農(nóng)民財產(chǎn)采取一定的征收措施是必要的，這也是社會發(fā)展和工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)和前提。但是，在征收過程中保障農(nóng)民對其土地所擁有的權(quán)利，也是我們必須關(guān)注的環(huán)節(jié)。2004年現(xiàn)行憲法修改確立了國家保護公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯，以及國家為公共利益需要對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?shù)闹贫?。對于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)來說，憲法的這些規(guī)定無疑為農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利和附著在土地上的私有房產(chǎn)和作物等，提供了根本法上的保障。然而對于如何進行補償以及以何標(biāo)準(zhǔn)進行補償?shù)膯栴}，法律卻未做明確的規(guī)定[1]。

一、現(xiàn)行農(nóng)村征地制度存在的主要問題

在我國，征地分為土地征收和土地征用兩種。2004年修正后的現(xiàn)行憲法第十條，嚴(yán)格了區(qū)分土地征收與征用，該條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！笔聦嵣?，土地征收與土地征用雖具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強制地對他人土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。目前，我國農(nóng)村集體土地的征地制度中存在的問題主要是指土地征收方面的問題。

（一）我國征地制度的實質(zhì)是農(nóng)村集體土地低價國有化

綜觀各國經(jīng)驗，為了公共利益，各國政府都不同程度地采用了征地制度，主要區(qū)別在于征地范圍和征地價格不同。與其他國家一樣，我國也實行征地制度，但我國征地制度的實質(zhì)是農(nóng)村集體土地低價國有化。一方面，我國法律規(guī)定：為了公共利益，國家可依法征收集體土地；另一方面，我國法律又規(guī)定：任何單位和個人使用建設(shè)用地，必須申請使用國有土地，農(nóng)村集體土地（包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用土地）必須通過征收后才能轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。也就是說，不管是公益性目的還是商業(yè)性目的，都必須先征收為國有，只有一種情況例外，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可利用自己的土地直接興辦或與他人聯(lián)營興辦企業(yè)用于公共公益事業(yè)和農(nóng)民建房。由于法律未能明確界定公共利益范圍，各級政府都一公共利益為名，征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地，而且征地標(biāo)準(zhǔn)低。除中國以外，世界上只有新加坡將工業(yè)、商業(yè)和住宅用地也納入征地范圍，其他國家都對征地范圍做出了嚴(yán)格或詳細規(guī)定[2]。

（二）我國農(nóng)村征地補償?shù)?，集體和農(nóng)民利益受損嚴(yán)重

在我國，政府征收農(nóng)村集體土地，需要支付補償費用。補償標(biāo)準(zhǔn)不按土地市場價格，而按農(nóng)地前3年平均年產(chǎn)值倍數(shù)計算，并規(guī)定最高限額。征收耕地要支付土地補償費，國家專門制定了耕地補償費標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。征收其他土地也要支付補償費用，具體標(biāo)準(zhǔn)有省、自治區(qū)、直轄市制訂。征收城市郊區(qū)菜地時，還需繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。判斷征地補償?shù)母叩停捎脙煞N方法：一是將征地前與征地后的農(nóng)民所得進行對比；二是將集體和農(nóng)民得到的征地補償費與政府土地出讓純收益進行對比。目前，我國現(xiàn)行農(nóng)村征地補償費與農(nóng)民從土地上取得的收益相比，集體和農(nóng)民所得的征地補償?shù)停慌c政府取得的土地收入相比，集體和農(nóng)民所得的征地補償也低。

國務(wù)院2004年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，對被征用的農(nóng)地做了較為詳盡的補償規(guī)定，主要包括以下幾個方面：第一，省級國土資源部門有義務(wù)協(xié)同相同部門制定省域內(nèi)農(nóng)地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。這類似于國外的官方地價，是客觀性的標(biāo)準(zhǔn)。第二，征地補償及安置補助費是以該“統(tǒng)一年產(chǎn)值”的最低三十倍計算，如果不能保障被征地農(nóng)民保持原有生活水準(zhǔn)，可以提高倍數(shù)進行補償。第三，對被征地農(nóng)民視不同情況，分別實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、異地移民安置。第四，當(dāng)?shù)貒临Y源部門將相關(guān)情況書面告知被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，并應(yīng)告知當(dāng)事人對擬征土地的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑有申請聽證的權(quán)利。第五，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。這些規(guī)定對前述問題的解決有所幫助，但是著兩個法律文件位階和效力相對較低，很難從根本上解決農(nóng)民土地權(quán)利的保護問題。

二、征地過程中農(nóng)民土地權(quán)利受損的原因

（一）集體土地所有權(quán)主體的虛位

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是其生存與發(fā)展的空間所在，而我國目前的農(nóng)村土地權(quán)屬不明，《土地管理法》第十條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。但是，農(nóng)民與集體是一種什么關(guān)系，作為集體主人的農(nóng)民如何對集體所有的土地行使所有權(quán)？我國法律規(guī)定農(nóng)民不享有土地所有權(quán)，但是農(nóng)民和土地具有天然的血緣關(guān)系。雖然按照現(xiàn)行法律制度規(guī)定，包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有，但是土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。同時，由于在大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或者名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，而農(nóng)民對其代理人又缺乏監(jiān)督機制，故而集體所有往往易于演化為少數(shù)所有、權(quán)利所有[3]。

（二）“公共利益”模糊化，征地范圍不明確

實踐中以經(jīng)濟建設(shè)作為“公共利益需要”而征收土地，使原土地所有人（農(nóng)村集體組織）的權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。許多農(nóng)民不滿意政府從農(nóng)民手里征地后，賣給房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)商再轉(zhuǎn)手賺巨額錢財。我國憲法規(guī)定為了公共利益“依法”征收，本無不妥。但是法律未對“公共利益的需要”作出明確的闡釋和界定，而對公益性（及其合理限度）的判定權(quán)力主要集中于領(lǐng)導(dǎo)人員，人民的意見實際得不到注意。許多被冠以公益之名的項目，其公益因素十分有限。例如，一些單位用于商業(yè)性經(jīng)營的樓堂館所，以財政撥款為建設(shè)資金，以國家建設(shè)名義征收土地。這種狀況表明，憲法規(guī)定的公共利益要件實際上已經(jīng)非常模糊了[4]。

（三）征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

目前，在我國農(nóng)村征地過程中，對征地補償應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種原則進行，規(guī)定并不明確，征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補償收益主體不明確，征地的補償費用標(biāo)準(zhǔn)太低，并且往往不能直接補償給農(nóng)民。由于行使征地的主體過多，省、市、縣各級政府在征地過程中普遍存在化整為零、越權(quán)審批現(xiàn)象，補償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。并且，征地補償方式單一，安置責(zé)任不明確，補償程序不完善。另外，我國實踐中對非法剝奪和合法征地的行為，缺乏有效的司法救濟。有一句著名的法諺：“無救濟即無權(quán)利。”[5]就是說，如果沒有一種制度保證受到侵犯的權(quán)利能夠通過司法渠道來獲得補救，那么這項權(quán)利就并不存在。所以，給農(nóng)民的土地權(quán)利以制度保障尤為關(guān)鍵。

三、征地中農(nóng)民土地權(quán)利法律保護的完善

法制缺陷，政府權(quán)力的濫用和“集體”概念的模糊性結(jié)合起來使農(nóng)民變成了征地這種新形式的圈地運動的犧牲品?！皼]有正當(dāng)程序，政府權(quán)力的濫用就不會遇到經(jīng)濟障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無意義”[6]。法律制度的缺陷已使得新形勢下的農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民權(quán)利保護陷入了困境，并可能醞釀社會危機潛流，在倡導(dǎo)依法治國、建設(shè)社會義法治國家的背景下，尋求完善的法律制度來保護農(nóng)民的土地權(quán)利，已是中國共產(chǎn)黨及社會各界刻不容緩的任務(wù)，也是法制建設(shè)的內(nèi)在要求。為此，需要在以下四個方面完善法律對農(nóng)民權(quán)利的保護：

（一）重塑農(nóng)民權(quán)利主體的獨立品格

國家一些關(guān)于土地權(quán)利的法律窒息了農(nóng)民發(fā)展的主體動力，農(nóng)民的經(jīng)濟貧困僅僅是促使我們關(guān)注農(nóng)民問題的表象，農(nóng)民問題的實質(zhì)從法律角度看則是權(quán)利貧困問題。因此，保護農(nóng)民權(quán)利，就需要從內(nèi)在來激勵農(nóng)民的主動性、創(chuàng)造性，樹立起具有個體自立的權(quán)利意識的個體品格，保障農(nóng)民作為市場主體的資格和權(quán)利，推行農(nóng)村基層民主和村民自治。在征地過程中保護農(nóng)民土地權(quán)利方面，核心是明確農(nóng)民在征地時的主要地位及市場化的補償。農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體，因此在日常的管理中，讓鄉(xiāng)、村代為行使管理權(quán)利似無不妥。但是，在“征地”這一重大時刻，則應(yīng)作特別限制，應(yīng)賦予農(nóng)民特別“抗辯權(quán)”，即征地合同應(yīng)由征地方與農(nóng)民直接簽定，征地合同非經(jīng)農(nóng)民簽字不得生效，即此時不應(yīng)再通過“代理”方式來進行[7]。征地款應(yīng)直接支付給農(nóng)戶，賦予農(nóng)民對土地征收的法律決定權(quán)。

（二）界定“公共利益”，明確征地范圍

我國農(nóng)村的征地制度，產(chǎn)生于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制。改革開放近30年來，雖然所有制結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本變化，利益主體呈現(xiàn)多元化，但農(nóng)村征地制度未能及時做出調(diào)整，改革嚴(yán)重滯后，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，國民經(jīng)濟主要有全民（國家）所有制和集體所有制構(gòu)成。全民所有制單位的利潤全部上繳國家，國家征收的集體土地不管是直接用于工商業(yè)還是公益事業(yè)建設(shè)，最后都形成國家利益。國家征收集體土地后，一般無償劃撥給用地單位使用。所以，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，國家征收集體土地，不論用作哪種用途，最終都形成公共利益。改革開放以后，隨著多種所有制形式的發(fā)展和國有企業(yè)利改稅制度的施行，國家征收集體土地再出讓給用地單位，由此產(chǎn)生的利益一部分歸國家所有，一部分歸用地單位所有，征收農(nóng)村集體土地用于發(fā)展工商業(yè)不宜再視為為了公共目的。在地方政府特別是縣、鄉(xiāng)政府直接干預(yù)經(jīng)濟的情況下，征收農(nóng)村集體土地用于發(fā)展工商業(yè)仍然被地方政府視為公共目的。今后，地方政府只能將進一步轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟活動的直接干預(yù)將逐步減少，這為明確界定土地的公益性用途和商業(yè)性用途提供了可能，政府征收土地將主要用于公益性用途；商業(yè)性用地應(yīng)由市場供應(yīng)，國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是兩大供應(yīng)主體[8]。

（三）完善征地補償制度

1.統(tǒng)一轄區(qū)范圍內(nèi)的征地安置補償政策

目前各地在其轄區(qū)范圍內(nèi)不同行政區(qū)之間的征地補償安置政策普遍存在著征地補償費的支付使用方式、不同年齡段的安置待遇、參加養(yǎng)老保險等方面的政策差異。同時，行政區(qū)劃變動以后，不同行政區(qū)之間政策不一，難免引發(fā)“攀比心理”與群眾上訪。因此，各地轄區(qū)范圍內(nèi)的征收補償政策應(yīng)盡量統(tǒng)一起來。

2.適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行的征地補償辦法和補償標(biāo)準(zhǔn)還是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。特別是一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，遠遠不能滿足被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和基本生活保障。為此，應(yīng)充分考慮土地作為財產(chǎn)的市場價格以及農(nóng)民失去土地后的就業(yè)保障和社會保障等各種因素，確定與市場經(jīng)濟條件相適應(yīng)的征地補償項目和補償標(biāo)準(zhǔn)，進一步尊重和保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，促進節(jié)約集約用地。

3.積極探索多途徑安置保障辦法

對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的征地，可采取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式。村集體的機動地和土地開發(fā)整理后的新增耕地以及其他農(nóng)戶同意調(diào)出的承包地，都可以做為安置用地；對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的具備開發(fā)經(jīng)營條件的地方，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民選擇留地安置辦法，以解決被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和生活保障問題；對有穩(wěn)定性收益的建設(shè)項目用地，允許農(nóng)村集體土地入股或租賃，獲取長期性土地收益；加強對勞動年齡段內(nèi)被征地人員的勞動技能培訓(xùn)，幫助引導(dǎo)其實現(xiàn)再就業(yè)；對選擇自謀職業(yè)的失地農(nóng)民，提供小額貸款、減免稅收、免交管理費用等優(yōu)惠政策，支持他們自主創(chuàng)業(yè)；結(jié)合撤村建居工作，推行社區(qū)集體資產(chǎn)的股份合作化經(jīng)營，幫助被征地農(nóng)民開辟資產(chǎn)經(jīng)營收入渠道；通過村集體資產(chǎn)的量化或土地補償費的分配，采取個人出資為主，輔之以政府適當(dāng)補貼的辦法引導(dǎo)鼓勵被征地農(nóng)民參加大病醫(yī)療保險[9]。

四、結(jié)論

中國人口的大部分是生活在農(nóng)村的農(nóng)民，因此農(nóng)民問題成為中國社會一個極重要的問題，不論是在東部沿海發(fā)達地區(qū)，還是在西部偏遠落后的山區(qū)。中國農(nóng)民由于其自身經(jīng)濟狀況、文化素質(zhì)、地緣條件等的影響，在現(xiàn)代社會中往往處于社會底層，那么農(nóng)民怎樣來保護自己的權(quán)利便是一個很重要的問題。而農(nóng)民天生是同土地打交道的，土地權(quán)利是農(nóng)民最基本的權(quán)利，然而在現(xiàn)有的制度框架和社會現(xiàn)實中，農(nóng)民對這應(yīng)該是最有感情的東西卻在法律上難以體驗到相關(guān)權(quán)利給他們帶來的利益。農(nóng)民和其他公民的不同之處在于，農(nóng)民是生活在農(nóng)村并以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要職業(yè)的公民。因此，農(nóng)民對于農(nóng)村土地的依賴完全不同于非農(nóng)公民，土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素是農(nóng)民維持生計的保障。推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，一個重要的政策就是給農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)以長期的保障。

土地征收就是利益的一次重新分配，立法者通過征收補償條款來協(xié)調(diào)和平衡個人利益與公共利益沖突的結(jié)果是政府必須有充分的理由證明公共利益具有高于個人利益的憲法價值，并給予財產(chǎn)權(quán)人公平的補償。因此，土地征收是依靠國家公權(quán)力的強制性，迫使財產(chǎn)權(quán)人服從，從而剝奪其財產(chǎn)的認(rèn)識和做法都是非常片面的。土地征收的唯一合法正當(dāng)理由是公共利益，公共利益成立與否才是國家可以合法的強行的取得他人的私有財產(chǎn)的決定因素。土地征收與其說國家作為征收權(quán)人與被征收人之間是一種行政管理關(guān)系，還不如說國家作為征收權(quán)人與土地權(quán)利人之間的一種公平有償?shù)睦嬷脫Q的關(guān)系，個人利益與公共利益之間置換的效果應(yīng)是雙方互利，實現(xiàn)共贏[10]。

土地對農(nóng)民有著保障功能、收入功能、就業(yè)功能和福利功能，是農(nóng)民的最主要和最根本的財產(chǎn)，而土地權(quán)利則是其財產(chǎn)權(quán)中最重要的組成。古羅馬法諺云：“無財產(chǎn)即無人格”，如果農(nóng)民的土地權(quán)利得不到保障，那農(nóng)民的人格也就失去了基礎(chǔ)。在加快城市化和工業(yè)化的進程中，各種建設(shè)占用農(nóng)民土地必須給予應(yīng)有的補償，不能損害農(nóng)民土地權(quán)利。征地應(yīng)當(dāng)有利于富裕農(nóng)民，而不是造成大量農(nóng)民失地失業(yè)；應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公。切實保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿、依法、有償?shù)幕A(chǔ)上逐步擴大土地規(guī)模經(jīng)營；完善征地制度，確保補償充分，過程公平、公開；探索集體建設(shè)用地市場化的可行途徑，修改強制性征地的規(guī)則和辦法，充分實現(xiàn)土地作為財產(chǎn)的潛在價值，使城鄉(xiāng)土地資源按照同地、同價、同權(quán)的原則，進入統(tǒng)一、公開、公平、公正、規(guī)范有序的土地交易市場，促進農(nóng)地與城市土地更有效利用，為推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供強有力的政策、制度和資金支持。

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