盡快明確國家所有權政策

李兆熙

既然國資委應該清楚地定位為“企業(yè)國有資本的出資人”，就應使其擁有完整的出資人權利，目前組織部門掌握的對一些重要國有企業(yè)負責人的任免權可以考慮逐步移交給國資委。組織部門可在國資委設立派出機構行使有關管理權力，但不直接介入企業(yè)層面

當前，國有企業(yè)改革仍然有許多重大問題需要解決：明確國家所有權政策，更好地發(fā)揮國有企業(yè)的主導作用，推進國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整；健全國有資本經(jīng)營管理體制，按照政資分開原則厘清政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督職能，初步建立國有資本分類管理的體系；在改進公司治理、提升企業(yè)國際競爭力和管理水平上取得重大進展；加快壟斷行業(yè)改革，深化壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革。

國家所有權職能應該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面：制定國家所有權政策的職能、執(zhí)行國家所有權政策的職能，以及對執(zhí)行國家所有權政策的效果進行監(jiān)督的職能。這三個方面的職能分別由不同部門行使，且需要相互協(xié)調(diào)和制約，避免利益沖突。

制定國家所有權政策

從國際經(jīng)驗看，各國都有明確的所有權政策，如瑞典、挪威、新西蘭、澳大利亞、法國、加拿大等。瑞典工業(yè)部國有企業(yè)局在每年一度的《國有企業(yè)年度報告》中均闡明其國家所有權政策，挪威貿(mào)工部也在《年度所有權報告》中闡明了針對國有企業(yè)的所有權政策，新西蘭政府在2002年給國有企業(yè)的《所有者期望手冊》中闡明了皇冠公司的所有權政策框架。

中國國務院有必要制定并公布國家所有權政策，這既是指導國資委如何執(zhí)行和行使所有權的一項基本政策，也可以將此作為信息披露和促進透明度的一種手段。

在制定的所有權政策中，應該包括的內(nèi)容有：明確國家所有權的全部目標，包括國有經(jīng)濟“有進有退”進行戰(zhàn)略性的布局調(diào)整，國家必須控制的重要行業(yè)和關鍵領域，以及服務于公共政策并提供公共產(chǎn)品和服務的非商業(yè)目標。列出這些目標的優(yōu)先順序，提出目標的具體指標，例如投資回報率和股利分配政策。在設置的目標里可包括股東價值、公共服務甚至就業(yè)保障之間的權衡，并明確平衡這些不同類別目標的方法。此外，還應包括所有權機構與企業(yè)的關系，以及如何實施所有權政策等內(nèi)容。

重新定位國資委

國資委履行出資人職責就是執(zhí)行和實施既定的國家所有權政策，代表國務院具體行使國家股東的職責。國資委作為純粹的、專業(yè)的國家出資人機構運作經(jīng)營性國有資本是妥當?shù)?，其職責是按照國家所有權政策的目標運營國有資本，確保國有資本的回報；并且確保在公共領域和壟斷領域的國有企業(yè)執(zhí)行相應的公共政策和規(guī)制政策。明確國資委的職能定位，應解決以下幾大核心問題：

國資委應有人事任免權。國資委的出資人職能尚不完整，例如組織部門保持對大型重要國有企業(yè)領導人（董事長、總經(jīng)理）的任免權，難以讓國資委承擔人事任命的責任和建立問責機制，且與《公司法》要求的股東大會任命董事長和董事、企業(yè)董事會任命高管不銜接。既然國資委應該清楚地定位為“企業(yè)國有資本的出資人”，就應使其擁有完整的出資人權利，目前組織部門掌握的對一些重要國有企業(yè)負責人的任免權可以考慮逐步移交給國資委。組織部門可在國資委設立派出機構行使有關管理權力，但不直接介入企業(yè)層面。

擺脫行政管理方式。國資委的內(nèi)部機構延續(xù)了行政職能設置，而缺乏按照國家股權所涉及領域作為股東機構的專業(yè)化股權管理設置。其管理方式主要是通過審批、會議傳達，尚沒有向所持股的企業(yè)派出國家股東代表在國資委和企業(yè)之間建立起及時溝通的橋梁，個性化地對某個企業(yè)行使股東權利和承擔股東責任，這在大型國有企業(yè)公司治理的委托代理鏈上是一個重要的缺失。國資委作為國家股東機構應從行政化管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化股權管理方式。與政府的其他職能部門相比，國資委應該擁有更大范圍的自主權：任期內(nèi)有相應的預算；擁有在外部、特別是在企業(yè)界聘任國家股東代表的權利；制定一項國家股東代表的內(nèi)部規(guī)章，對其任命、使命、職能、任期、民事和刑事責任作出規(guī)定。

合并金融性資產(chǎn)管理權限。國資委目前仍然尚未集中行使出資人職能和集中運營國家控制領域的經(jīng)營性國有資本，且未由國資委履行出資人職能的國有工商企業(yè)仍然很多。國資委運營國有資本的覆蓋范圍和經(jīng)營屬性日益復雜，給國資委的出資人職責帶來很大挑戰(zhàn)。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定，國資委履行出資人職能的資產(chǎn)范圍是非金融類的企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)，但是目前有不少大型工商業(yè)企業(yè)進入了金融領域，而一些大型金融機構又持有工商業(yè)企業(yè)的股權。還有許多原來屬于非經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，如政府投資的基礎設施和公用事業(yè)，以及一些社會事業(yè)和文化單位，正在快速地實行商業(yè)化運營和企業(yè)化改造。有些地方的國資委將集體企業(yè)也列入管理范圍。應盡快研究如何對未納入國資委管理范圍的國有企業(yè)的管理。

理順中央和地方國資委關系。由于中央和地方政府的事權界定不清，加之沒有相應的公共政策部門具體制定國有經(jīng)濟布局和結(jié)構調(diào)整、規(guī)范國有企業(yè)改革與企業(yè)國有產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓等相應的公共政策，而把中央國資委當成了這方面政策制定部門，從而中央國資委可以對地方國資委的各項工作進行檢查，地方上市公司國有股轉(zhuǎn)讓的最后審核權也掌握在中央國資委的手中，國有企業(yè)被上收和下放的現(xiàn)象仍然存在。應嚴格界定上級國資委對下級國資委的職權：對于企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)，上下級國資委所管的國有資產(chǎn)不應該出現(xiàn)歸屬權和收益權的變更，對處置權的限定也要有明確規(guī)則。

區(qū)分兩種監(jiān)督職能

對履行出資人職責的機構及其行使股東權益的大型國有企業(yè)的監(jiān)督屬于公共監(jiān)督，而國資委作為國家股東機構對其持有股份的國有企業(yè)的監(jiān)督是股東權益的組成部分，即股東監(jiān)督。因此，不能把公共監(jiān)督的職責與股東監(jiān)督的職責混為一談，把出資人的職能與監(jiān)督出資人的職能放在同一個機構并不合適。

由于國有資本屬于全國人民所有，就必須堅持國有資本的公共性，這是與私人資本不同的地方。國有資本運營的公共性要體現(xiàn)對國資委和大型國有企業(yè)進行從政府到公眾角度的審視和評價。公共監(jiān)督的對象是使用公共資金的機構，包括公共服務、壟斷領域和競爭領域的國有企業(yè)，包括國資委本身這樣的國家股東機構，也包括國家控股的企業(yè)及這些企業(yè)占大股的子公司，以及直接或間接接受國家資金支持的各類機構。

公共監(jiān)督的職責，一是識別國有企業(yè)和公共機構的主要經(jīng)濟、財政風險，并采取一切防范措施；二是對這些企業(yè)和機構的效率從經(jīng)濟、財政及它們擔負執(zhí)行的公共政策角度作出評價。將有關機構的經(jīng)濟、財政狀況通報給作為股東或出資人的國家，以利對這些機構的效益作出評價并防范可能出現(xiàn)的風險。

當中國建立了國家股東機構即國資委，并由其向大型國有企業(yè)委派出國家股東代表并參加企業(yè)董事會之后，原來的政府監(jiān)督方式就需要作出調(diào)整。在國家股東機構與企業(yè)董事會之間建立起對話機制之后，應按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，通過國家股東代表在企業(yè)執(zhí)行國資委的所有權政策和貫徹公共政策，并及時與國資委溝通、深入反映報告企業(yè)情況，過去在國資委領導下的外部監(jiān)事會可以并入相應的公共監(jiān)督機構。

（作者供職于國務院發(fā)展研究中心）