改革國(guó)土資源檔案分類之我見

王英

摘 要：本文針對(duì)原《縣級(jí)土地檔案分類方案》所確立的土地管理業(yè)務(wù)檔案與現(xiàn)時(shí)性己不相適應(yīng)的現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前國(guó)土資源檔案管理工作實(shí)際，探討新時(shí)期土地管理檔案分類工作的必要性以及提出推行新的分類方法對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源 土地檔案 分類 改革

1、引言

原國(guó)家土地管理局制定、并經(jīng)國(guó)家檔案局同意的《縣級(jí)土地檔案分類方案》（以下簡(jiǎn)稱分類方案）自1991年4月26日頒布實(shí)施以來，曾為各級(jí)土地管理部門檔案管理工作指明了方向，并一度成為上級(jí)主管部門考核檢查下級(jí)土地管理檔案工作實(shí)績(jī)的檢驗(yàn)尺。但隨著各地機(jī)構(gòu)改革工作的推進(jìn)，土地管理部門與地質(zhì)礦產(chǎn)（或房屋、規(guī)劃）部門合并新組建的國(guó)土資源局已基本定形。由于科室職能的變動(dòng)和新業(yè)務(wù)的不斷增加，原《分類方案》所確立的土地管理業(yè)務(wù)檔案與現(xiàn)時(shí)性己不相適應(yīng)。既給國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案的收集、整理、歸檔帶來了諸多不便，而且還導(dǎo)致個(gè)別國(guó)土資源部門只注重土地管理業(yè)務(wù)檔案的收集、移送，而忽略了對(duì)地質(zhì)礦產(chǎn)業(yè)務(wù)檔案的收集，且嚴(yán)重影響了國(guó)土資源檔案管理部門檔案查閱速度。為此，筆者就如何改革土地管理檔案分類工作提出幾點(diǎn)粗淺看法，意在拋磚引玉，不妥之處，歡迎大家批評(píng)指正。

2、原《分類方案》缺陷

原《分類方案》明確規(guī)定：縣級(jí)土地管理檔案分類方案是以縣級(jí)土地管理部門的職能分工為基礎(chǔ)，結(jié)合土地管理內(nèi)容記述和反映的事物性質(zhì)，設(shè)置類目加以編制的，具體原則是，類目的設(shè)置和序列力求具有科學(xué)性。同時(shí)，按原土地管理職能和業(yè)務(wù)內(nèi)容，將土地管理業(yè)務(wù)檔案分為綜合類，計(jì)劃財(cái)務(wù)類，地籍管理類，土地利用規(guī)劃類，建設(shè)用地類，土地監(jiān)察類，土地宣傳、科技類，土地管理聲像材料類等8大類。在每一個(gè)大類下，視需要設(shè)置若干屬類，除地籍、土地利用規(guī)劃外，一般只設(shè)三級(jí)類目，即A、B、C、D……H為一級(jí)類目；A1、A2、A3、A4……為二級(jí)類目；A11、A12、A13、A14……為三級(jí)類目，部分縣（市）土地管理局還根據(jù)自身業(yè)務(wù)實(shí)際情況增設(shè)四、五級(jí)類目。以八大類中的綜合類為例，該類共設(shè)一級(jí)類目1個(gè)；二級(jí)類目6個(gè)；三級(jí)類目37個(gè)，其三級(jí)類目中還將分為永久、長(zhǎng)期和短期三類。但從目前縣（市）國(guó)土資源檔案管理部門實(shí)施的情況看，綜合類的內(nèi)容已從原土地管理業(yè)務(wù)擴(kuò)展到包括地質(zhì)礦產(chǎn)（個(gè)別省、市還將房屋、規(guī)劃、測(cè)繪等職能一并劃入） 等諸多部門合并的新格局。因此，原《分類方案》所設(shè)立的一至三級(jí)類目早已隨著各級(jí)國(guó)土資源部門機(jī)構(gòu)改革而使其失去參考借鑒作用，加之原設(shè)立的類目過細(xì)，一般的縣（市） 國(guó)土資源檔案管理部門歷年來從未整理過相關(guān)的檔案內(nèi)容，使得從事國(guó)土資源檔案歸檔整理工作的人員分類復(fù)雜、繁瑣，往往一年的檔案分類占據(jù)了整理檔案的相當(dāng)部分時(shí)間，少數(shù)三級(jí)類目一年發(fā)文僅幾份甚至只幾張，既無形中增加了檔案管理人員的工作量，又浪費(fèi)了檔案用品資源。

近年來，隨著黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)土資源工作的高度重視，各級(jí)政府強(qiáng)化了保護(hù)國(guó)土資源的責(zé)任，理順了國(guó)土資源行政管理體制，明確各設(shè)區(qū)市、縣（市）國(guó)土資源主管部門是同級(jí)人民政府的工作部門，其機(jī)構(gòu)編制仍由同級(jí)人民政府管理。市轄區(qū)國(guó)土資源主管部門改為設(shè)區(qū)市國(guó)土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)，設(shè)國(guó)土資源管理分局，其機(jī)構(gòu)編制由設(shè)區(qū)市人民政府管理。同時(shí)，進(jìn)一步完善土地利用總體規(guī)劃編制和審批管理體制，強(qiáng)化規(guī)劃管理職能，健全國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制。目前，各級(jí)國(guó)土資源行政管理體制改革正在有條不紊地進(jìn)行，其主要職能也隨之發(fā)生了根本性變化。這就要求上級(jí)國(guó)土資源部門要根據(jù)工作實(shí)際，對(duì)原國(guó)家土地管理局頒布實(shí)施的《分類方案》進(jìn)行健全和完善，使國(guó)土資源檔案管理朝著法制化、規(guī)范化方向發(fā)展。

3、對(duì)策與建議

3.1 增加一級(jí)類目。當(dāng)前，國(guó)土資源業(yè)務(wù)不僅含囊了人事綜合、計(jì)劃財(cái)務(wù)、地籍（測(cè)繪）管理、土地利用規(guī)劃、建設(shè)用地、土地監(jiān)察等內(nèi)容，還相應(yīng)增加了耕地保護(hù)、國(guó)土資源法規(guī)、礦產(chǎn)開發(fā)、地質(zhì)與地質(zhì)環(huán)境、信息中心、房屋管理、駐局紀(jì)檢監(jiān)察等業(yè)務(wù)科室與職能。為此，筆者建議上級(jí)國(guó)土資源部門在健全和完善《分類方案》時(shí)，將原有的八大類檔案增加至十二大類。即：A、綜合類（含文書檔案、外事、宣傳信息工作），B、計(jì)劃財(cái)務(wù)類，C、地籍管理類（土地資源調(diào)查、土地確權(quán)、城鄉(xiāng)地籍、地籍調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、土地分等定級(jí)、土地登記發(fā)證，近年來還增加了測(cè)繪職能），D、耕地保護(hù)（土地開發(fā)整理、土地復(fù)墾、基本農(nóng)田保護(hù)、土地利用總體規(guī)劃），原建設(shè)用地類因科室職能變更，分為土地資產(chǎn)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征用兩個(gè)業(yè)務(wù)科室，建議將原設(shè)立的一級(jí)類目分為E-1、土地利用類（國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓及轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、交易和政府收購(gòu)儲(chǔ)備），E-2農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征用類（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用、各類用地的審查、報(bào)批、建設(shè)用地信息發(fā)布），既便于與原建設(shè)用地類相銜接，又可以使這兩個(gè)業(yè)務(wù)科室相對(duì)獨(dú)立，F(xiàn)、國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察類（含土地、地礦執(zhí)法）， G、科技信息類， H、聲像圖片類，I、礦產(chǎn)開發(fā)（探礦權(quán)、采礦權(quán)審批登記發(fā)證、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租審批、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理、地質(zhì)資料、地質(zhì)勘查單位和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案編制、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收和使用），J、地質(zhì)與地質(zhì)環(huán)境類，K、紀(jì)檢監(jiān)察類。凡國(guó)土資源部門與房屋管理、規(guī)劃部門合并的，視其職能相應(yīng)增加一級(jí)類目。

3.2 完善二級(jí)類目。目前，隨著國(guó)土資源機(jī)構(gòu)的健全，其所承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作也日漸細(xì)密。因此，各級(jí)國(guó)土資源檔案管理部門可視本地實(shí)際，相應(yīng)增加或減少二級(jí)類目的設(shè)置。如B計(jì)劃財(cái)務(wù)類的二級(jí)類目包括：B1計(jì)劃財(cái)務(wù)工作計(jì)劃、總結(jié)、報(bào)告及其它綜合性文件材料；B2國(guó)土資源綜合統(tǒng)計(jì)年報(bào)；B3財(cái)務(wù)年度預(yù)、決算、季度會(huì)計(jì)報(bào)表；B4國(guó)土資源收費(fèi)、收稅文件材料；B5財(cái)務(wù)總帳、分戶帳、明細(xì)帳；B6財(cái)務(wù)憑證。如果某縣（市）國(guó)土資源局按原《分類方案》實(shí)施，就可能出現(xiàn)B1、B4類檔案（屬文書檔案），B2、B3、B5、B6類檔案（屬于會(huì)計(jì)檔案），從而給每年檔案整理歸檔工作帶來了難度。因B1、B4類屬文書檔案，一般由縣（市）國(guó)土資源部門的辦公室收發(fā)文，次年3月份以前由辦公室統(tǒng)一移送到檔案室整理歸檔。而會(huì)計(jì)專業(yè)檔案即B2、B3、B5、B6類一般允許其3年內(nèi)移交到檔案室，倘若財(cái)務(wù)科未及時(shí)將業(yè)務(wù)檔案移送，將嚴(yán)重影響檔案管理人員收集整理、編寫案卷號(hào)及歸檔入庫(kù)工作。為此，筆者認(rèn)為，縣（市）級(jí)國(guó)土資源部門業(yè)務(wù)科室涉及的既有文書類又有業(yè)務(wù)類的檔案，凡涉及文書類內(nèi)容的檔案，應(yīng)全部歸入綜合類。具體步驟是：先將文件按一級(jí)類目進(jìn)行粗分，并列出哪些文件歸屬永久保存，哪些文件歸屬長(zhǎng)期或短期期限，然后，依二級(jí)類目順序及收發(fā)文時(shí)間先后進(jìn)行排列、編號(hào)、編目、裝盒、入庫(kù)。而涉及業(yè)務(wù)類的檔案，應(yīng)根據(jù)增加（或減少）的專項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)容，在相應(yīng)的三級(jí)類目中加以區(qū)分，仍以卷為單位進(jìn)行整理、歸檔。

3.3 改革三級(jí)類目。原國(guó)家土地管理局頒布實(shí)施的《分類方案》曾對(duì)三級(jí)類目的設(shè)置作了明確的規(guī)定，但隨著國(guó)土資源業(yè)務(wù)工作的不斷增加，原設(shè)立的三級(jí)類目過細(xì)，且有相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)工作已停止，而一些諸如土地資源利用現(xiàn)狀調(diào)查業(yè)務(wù)，已逐步被歷年開展的變更調(diào)查業(yè)務(wù)所替代，同時(shí)，一些縣（市）國(guó)土資源部門近年來已陸續(xù)將原土地、地礦職能合并，其業(yè)務(wù)工作已基本步入正軌。由于上級(jí)主管部門至今尚未出臺(tái)新的國(guó)土資源檔案分類方案，從而給檔案管理人員分類工作增加了難度。對(duì)此，筆者認(rèn)為，縣（市）國(guó)土資源檔案管理部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，本著“宜粗不宜細(xì)” 的原則，對(duì)一些已停止的業(yè)務(wù)或臨時(shí)性工作所涉及的檔案進(jìn)行整合，或直接歸并到二級(jí)類目?jī)?nèi)，逐步減少三級(jí)類目，以減輕檔案人員分類壓力。而對(duì)近年來新增加的如商品房、房改房土地登記發(fā)證，商品房上市交易、變更登記、分割轉(zhuǎn)讓登記，土地市場(chǎng)、礦產(chǎn)資源管理秩序治理整頓，地質(zhì)災(zāi)害防治，探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓，青山掛白，建設(shè)用地聽證等業(yè)務(wù)，應(yīng)在所屬二級(jí)類目下新增設(shè)三級(jí)類目。

3.4 把握立卷原則。當(dāng)前，個(gè)別縣（市）國(guó)土資源檔案室在整理業(yè)務(wù)科室的專業(yè)檔案時(shí)，未理清事情的前因后果就直接分類，把本應(yīng)屬于同一件事的文件材料散見于多卷檔案之中，由此給查檔工作帶來了諸多不便。為此，筆者認(rèn)為，凡牽涉到業(yè)務(wù)類的文件材料，在歸入綜合類前，應(yīng)遵循以下歸檔原則。

一是按“問題特征” 立卷。這是因?yàn)槎鄶?shù)業(yè)務(wù)科室起草或上級(jí)國(guó)土資源主管部門批復(fù)必然會(huì)涉及到其業(yè)務(wù)問題，以問題特征來立卷，便于查找這個(gè)問題的來龍去脈以及處理這個(gè)問題的全過程。按這種特征立卷，可以有效提高檔案利用頻率。

二是按“機(jī)構(gòu)特征”立卷，此機(jī)構(gòu)是指該收發(fā)文機(jī)關(guān)，按其特征，可將本機(jī)關(guān)與某一機(jī)關(guān)就某一個(gè)問題或幾個(gè)問題的來往文件組成同一案卷。也可依機(jī)構(gòu)的地位、職權(quán)不同，區(qū)分文件的重要程度和保存價(jià)值。

三是按“名稱特征”立卷，名稱即文件的種類，這樣可以把相同文種的文件組合在一起立為一卷，便于計(jì)算機(jī)錄入和查找，提高調(diào)閱速度。

四是按“時(shí)間特征”立卷，就是指文件形成的時(shí)間或文件內(nèi)容所針對(duì)的時(shí)間，將同一時(shí)間，同一時(shí)期 文件組合在一起，可以查考這一時(shí)期該機(jī)關(guān)這一階段的工作情況，可比度強(qiáng)。

3.5加快信息化建設(shè)。國(guó)土資源檔案作為國(guó)土資源管理的基礎(chǔ)性工作，多年來一直受到國(guó)土資源部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和關(guān)心。其職能也由原來的重整理、保管、保密轉(zhuǎn)到收集、利用、開放、數(shù)據(jù)庫(kù)錄入、提供完善的信息服務(wù)。為加快信息化建設(shè)步伐，建議上級(jí)國(guó)土資源主管部門組織計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)人員，統(tǒng)一開發(fā)出符合本系統(tǒng)檔案管理工作特征的數(shù)據(jù)庫(kù)軟件，既可以提高計(jì)算機(jī)輸錄速度，緩解手工查檔費(fèi)時(shí)、工作量大的現(xiàn)狀，又便于今后利用互聯(lián)網(wǎng)或局域網(wǎng)，跨區(qū)域共享檔案資源，更好地為社會(huì)各界查詢、利用國(guó)土資源檔案提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]原國(guó)家土地管理局制定、并經(jīng)國(guó)家檔案局的《縣級(jí)土地檔案分類方案》，1991年4月26日頒布實(shí)施

[2]《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，2004年12月24日，新華社發(fā)布