我國審計結(jié)果公告實施風險

李勤

一、實行審計結(jié)果公告的背景

在我國，盡管審計署2001年就頒發(fā)了《審計機關(guān)公布審計結(jié)果準則》，對審計結(jié)果公告的形式、內(nèi)容、程序、范圍、權(quán)限等作出明確規(guī)定，但真正開始實施還是在2003年12月，審計署將防治非典專項資金社會捐贈款物的審計結(jié)果對外作了正式公布，這是審計署出臺的第一號審計結(jié)果公告。

2005年，前審計長李金華在年度審計工作座談會上指出，隨著審計工作的不斷發(fā)展，審計監(jiān)督的范圍力度進一步擴大，一些新的困難和問題也隨之而來，審計的唯一出路，在于加大公開透明度。劉家義審計長也多次強調(diào)審計結(jié)果公開是國家政務(wù)公開的一個重要方面。2010年他在接受《財經(jīng)國家周刊》采訪時，表示要進一步推動審計結(jié)果公告，加強問責，以其陽光作用加強反腐。

在《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，審計署也提出將繼續(xù)堅持和進一步完善審計結(jié)果公告制度，公告的內(nèi)容、程序、范圍和形式等進一步細化規(guī)范。今后審計結(jié)果公告的重點將放在公告審計發(fā)現(xiàn)的問題整改情況。規(guī)劃還提出要積極探索建立特定審計事項階段性審計情況公告、重大案件查處結(jié)果公告制度。

目前，審計署在審計結(jié)果公開方面主要采取三種方式：一是審計署每年同級審報告向社會公開；二是單項審計結(jié)果直接以公告方式向社會發(fā)布；三是在某些特殊情況下，以召開新聞發(fā)布會的形式向社會公開審計結(jié)果。

審計結(jié)果公告是審計公告的重要組成部分，是指國家審計機關(guān)通過新聞媒體或采取專門出版物等方式，將各項審計、專項審計調(diào)查工作中有關(guān)審計結(jié)論性文書所反映的內(nèi)容向社會公眾公開發(fā)布。在2010年新修訂的《審計法實施條例》中還特別對審計結(jié)果內(nèi)涵做了進一步明確，是指包括審計、專項審計調(diào)查和審核檢查社會審計機構(gòu)相關(guān)審計報告在內(nèi)的各類審計監(jiān)督活動的結(jié)果。

二、我國審計結(jié)果公告實施現(xiàn)狀

在審計署的強力推動與直接影響下，在各級黨委政府的大力支持下，各級審計機關(guān)陸續(xù)開展審計結(jié)果公告。以各級審計機關(guān)門戶網(wǎng)站的審計結(jié)果公告專欄為例，各級審計機關(guān)的審計結(jié)果公告發(fā)展極不平衡。

1.審計署進一步完善審計結(jié)果公告制度。

截至到2012年8月2日，審計署已經(jīng)向社會公開審計結(jié)果150個。既有中央部門單位上年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況，又有重點投資項目審計調(diào)查情況，如京滬高鐵建設(shè)項目專項跟蹤審計、西氣東輸工程專項審計等；也有重大專項審計調(diào)查，如黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金審計調(diào)查結(jié)果；更有人民群眾關(guān)心的重點、熱點問題的審計調(diào)查結(jié)果，如汶川、玉樹地震救災(zāi)資金物資跟蹤審計情況，奧運會建設(shè)項目情況，全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果，全國社會保障資金審計結(jié)果等；也有對審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的結(jié)果公告，如審計署移送已辦結(jié)27起案件和事項處理情況，20個省有關(guān)企業(yè)節(jié)能減排整改結(jié)果等；也有審計署內(nèi)部自查的檢查報告，比如對審計署2011年度部門預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的檢查結(jié)果、2010年度審計署績效報告等。

審計署公告方式較廣，既在審計署門戶網(wǎng)站設(shè)立專欄，也有審計結(jié)果公告的專門出版物，同時在《中國審計報》、《中國審計》等審計署宣傳載體上也有適時公告，新華社、中央電視臺等國內(nèi)重要新聞媒體也會有相應(yīng)報道。

審計署還對審計結(jié)果公告之后有著相關(guān)的跟蹤措施，以關(guān)注社會公眾對審計結(jié)果公告的反映。例如2010年的審計工作報告公告后，審計署利用門戶網(wǎng)站于2010年6月25日，開展了關(guān)于2010年審計工作報告的問卷調(diào)查，反響較好。

2.地方審計機關(guān)審計結(jié)果公告發(fā)展不平衡。

目前大部分省（市）級審計機關(guān)都在不同程度地實行了審計結(jié)果公告制度，且基本都在門戶網(wǎng)站上開設(shè)了審計結(jié)果公告專欄（除西藏自治區(qū)審計廳未建立門戶網(wǎng)站以外），但公告程度、范圍、內(nèi)容等都有所不同。

全國大部分市、縣級審計機關(guān)的審計結(jié)果公告基本處于空白狀態(tài)，僅有少數(shù)審計機關(guān)有所開展。在審計機關(guān)門戶網(wǎng)站設(shè)立審計結(jié)果公告專欄的前提下，以審計署審計結(jié)果公告為主或以審計署明文要求規(guī)定公告的為主的審計機關(guān)占大多數(shù)。大部分基層審計機關(guān)未在其門戶網(wǎng)站設(shè)立審計結(jié)果公告專欄，甚至有些基層審計機關(guān)因種種原因一直未開通審計門戶網(wǎng)站。

三、我國審計結(jié)果公告風險分析

受審計體制影響，在未實行審計結(jié)果公告之前，審計風險一直被潛藏于政府內(nèi)部。審計公告實質(zhì)是一把“雙刃劍”。在向社會公布被審計對象情況的同時，也將審計機關(guān)自身工作質(zhì)量公布于社會。因此隨著我國建立責任制政府、推行公共財政、強調(diào)財政透明度的進程逐步加快，無論是現(xiàn)代國家理念的實施，還是我們國家體制的本質(zhì)，實行審計結(jié)果公告制度是必然的結(jié)果，審計風險也會隨之顯現(xiàn)。

引發(fā)審計結(jié)果公告的風險有多方面，既有社會環(huán)境的原因，也有審計自身的問題。

1.法律保障不力。

就目前而言，審計結(jié)果公告制度尚缺乏相配套的完善的法律法規(guī)規(guī)范體系，與審計結(jié)果公告相關(guān)的僅有一個審計法和兩個準則以及一個具體執(zhí)行辦法。在《審計法》的第三十六條與《國家審計基本準則》第四十五條，都規(guī)定審計機關(guān)可以向政府的有關(guān)部門通報或者向社會公開發(fā)布審計結(jié)果。但事實上這些既有的規(guī)定又過于簡單和籠統(tǒng)，缺乏具體的統(tǒng)一規(guī)范，不利于審計機關(guān)操作，反而容易產(chǎn)生消極和不穩(wěn)定的因素。

其次，審計結(jié)果公告制度在現(xiàn)行法律中缺乏必要的硬性規(guī)定?！秾徲嫹ā芬?guī)定采用了“可以”的表述，側(cè)重于審計機關(guān)有向社會公布審計結(jié)果的權(quán)利，缺乏必須執(zhí)行的法律制約。這為審計結(jié)果公告的實際操作帶來了很大的自由裁量權(quán)，審計結(jié)果可以向社會公告，也可以不向社會公告。

2.體制關(guān)系受限。

根據(jù)《憲法》規(guī)定，當前我國的國家審計體制采取行政型模式，即審計機關(guān)從屬于政府部門。行政型模式的最大特點就在于雖然本身擁有行政執(zhí)法權(quán)限，但卻沒有實際的處理處罰權(quán)，必須借助于其他監(jiān)督力量執(zhí)行，導致監(jiān)督權(quán)力行使力度小。我國的審計機關(guān)作為政府組成部門之一，為政府的有關(guān)經(jīng)濟事項提供監(jiān)督管理的服務(wù)，其人事關(guān)系與經(jīng)費保障等都歸地方政府管理。這種體制下的國家審計機關(guān)實質(zhì)上相當于地方政府的內(nèi)審機構(gòu)，只有相對的獨立性。在國家審計的獨立性未得到有效充分的保障，勢必也會影響到審計結(jié)果公告的獨立發(fā)布。

3.問責機制未建。

隨著審計范圍的逐漸擴大，審計力度的進一步加大，從審計署公布的審計報告中，披露的問題越來越多，盡管有很多帶有普遍性、共性問題是源于體制受限、機制不完善而導致的，但違規(guī)不改的現(xiàn)象仍然嚴重，甚至出現(xiàn)“你審你的，我干我的”怪圈。究其原因，一方面，責任追究制度作用甚微。在我國現(xiàn)階段，不可避免地許多問題的解決在很大程度上要依賴各級領(lǐng)導的高度重視，而囿于實際情況，領(lǐng)導同志又不可能對所有問題做出詳細過問與具體批示。另一方面，從審計目前發(fā)展的狀況看，審計機關(guān)不具有直接處理處罰的權(quán)力，受審計力量有限，也難以做到整改跟蹤，審計資源不能有效利用，審計成果不能充分利用。審計結(jié)果公告之后由于缺乏相應(yīng)的強有力的督促整改措施和懲戒制度，難以滿足社會公眾的期望，勢必削弱審計對權(quán)力的監(jiān)督，不利于審計事業(yè)的長足發(fā)展。

4.審計質(zhì)量不高。

劉家義審計長明確提出了“質(zhì)量是審計工作的生命線”的理念。但就目前的情況來看，審計質(zhì)量的提升和發(fā)展極不平衡，存在上高下低、東高西低的現(xiàn)象。審計工作的開展是建立在被審計單位提供的財務(wù)報表與相關(guān)財務(wù)會計資料基礎(chǔ)上的，真實性、完整性、準確性都有待于審核。受審計人員的能力、水平、素質(zhì)、法制觀念、道德意識以及審計程序不到位、審計取證不充分、審計處理處罰隨意性大等因素影響，審計工作質(zhì)量存在著很大的不穩(wěn)定因素。

5.水平參差不齊。

部分審計人員特別是縣級審計人員的知識水平相對薄弱。絕大部分審計人員還處于就審計而審計，審計風險進一步加大。以江西省為例，據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，截至2011年底，市、縣級審計機關(guān)領(lǐng)導和非領(lǐng)導職務(wù)人員占的比例較高，真正從事審計業(yè)務(wù)的人員比例偏低；具有高、中、初級職稱人員分別占6.69%、26.80%和13.60%；特別是具有本科以上學歷的人員只占總?cè)藬?shù)的25%，而按第一學歷算，具有本科以上學歷的人員只占7%左右，第一學歷為中專及以下人員比例很大，占了近70%。在專業(yè)結(jié)構(gòu)方面，半路出家人員多，財會審計專業(yè)人員少，基建工程、計算機、法律、金融等專業(yè)人員更少。

6.審計方法單一。

我國現(xiàn)行審計方法單一，模式滯后，大部分仍停留在以傳統(tǒng)賬目為基礎(chǔ)的審計水平上，目前主要是運用判斷抽樣審計法對被審計單位的財物、往來款項等進行審計，有無重大風險隱患等都難以有效判斷。特別是審計抽樣技術(shù)方法的采用，因樣本數(shù)量有限、隨機抽取機率不同，在很大程度上就是“以偏概全”，既不能完全保證樣本的代表性，也不能真正確認樣本的總體性，存在較大的審計風險。

7.審計程序缺失。

在審計準則中，對審計程序有著嚴格規(guī)范的要求。在審計的準備、實施、報告各個階段中都對審計方法的選擇、審計文書的撰寫、審計取證的要求等等都形成了一整套規(guī)范要求。規(guī)范的審計程序，是合理確定審計方法的前提，是保證實現(xiàn)審計目標的手段，是確保審計質(zhì)量的環(huán)節(jié)。但是在審計實踐過程中，許多審計機關(guān)為降低審計成本，片面追求效益，有意無意減少甚至取消工作環(huán)節(jié)、審計步驟，審計程序不到位，缺乏自我保護意識，忽視了審計質(zhì)量，提高了審計風險。

四、我國審計結(jié)果公告規(guī)避風險的對策

盡管受諸多綜合因素影響，審計風險客觀存在，而且產(chǎn)生于審計的全過程中，但仍然具有可控性。

1.在現(xiàn)行審計體系下進一步完善公告制度。

根據(jù)憲法規(guī)定，在我國現(xiàn)行審計管理體制下，審計機關(guān)作為政府的組成部門，實質(zhì)處于政府內(nèi)部審計的尷尬地位。目前我國的審計體制改革問題復雜而艱巨，涉及到《憲法》修改的問題，需要有相應(yīng)的政治經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，不可能在短期內(nèi)一下子解決。作為地方審計機關(guān)，當務(wù)之急要想做好審計結(jié)果公告，就必須首先協(xié)調(diào)好與各級黨委、人大、政府和社會公眾、新聞媒體的關(guān)系，最大限度地確保政府審計機關(guān)的獨立開展審計工作，這是最基本的一個前提條件。其次要促進審計結(jié)果公告的進一步發(fā)展，就必須建立健全與之相配套的法律規(guī)范體系，從法制制度層面加大力度，既要有法可依，也要有章可循，進一步完善審計結(jié)果公告制度。

2.提高審計質(zhì)量，嚴格公告程序。

防范審計風險的最終目的就在于確保審計質(zhì)量。公告審計結(jié)果，就是讓公眾檢查審計質(zhì)量，讓社會督促審計工作。因此，提高審計業(yè)務(wù)質(zhì)量是重中之重。對每個審計項目的立項準備、現(xiàn)場實施、審計報告階段中產(chǎn)生的各類風險進行評估，根據(jù)評估情況針對各類風險及時采取措施有效規(guī)避和防范風險。完善公告操作程序，增加公正透明。通過編制《審計結(jié)果公告操作指南》，進一步規(guī)范操作程序。尤其是要對公告的授權(quán)、內(nèi)容、范圍、時間、形式、撰寫、審核、簽發(fā)、公布等程序環(huán)節(jié)做進一步的細化要求，加強可操作性。

3.落實審計結(jié)果，強化問責機制。

審計發(fā)現(xiàn)的問題能否得到徹底整改，既是對審計監(jiān)督權(quán)威性的挑戰(zhàn)，更是對政府執(zhí)行力和公信力的重大考驗。政府嚴肅地查處審計發(fā)現(xiàn)的問題，在體制與機制上加以完善，才能從根本上促進問題的整改。積極構(gòu)建審計發(fā)現(xiàn)問題整改機制，借助社會監(jiān)督的“外力”，強化問責機制，有效落實審計結(jié)果。進一步明確審計、監(jiān)察、財政及各業(yè)務(wù)主管部門職責，按照有關(guān)規(guī)定，依法加大整改和處罰力度。通過與立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督互動，實施動態(tài)的持續(xù)的責任問責機制，構(gòu)建不同監(jiān)督主體協(xié)作配合工作機制，確保整改取得實效，提高審計威懾力。

4.注重隊伍建設(shè)，促進長遠發(fā)展。

注重隊伍建設(shè)，加強人員管理。在眾多的發(fā)展因素中，人始終是影響審計事業(yè)發(fā)展的最重要的因素。高素質(zhì)的審計隊伍是高質(zhì)量的審計工作的有力保障。加強審計干部的業(yè)務(wù)培訓，提升審計人員的綜合能力，尤其是大力發(fā)展審計信息化建設(shè)，減少審計成本，加強實時監(jiān)控，及時防范風險，提高審計質(zhì)量，促進審計事業(yè)的大發(fā)展。（作者單位：江西省審計廳）