不能遺忘的土著保護區(qū)

陳宋生 陳海紅 陳立欣

環(huán)境問題是全球共同面臨的難題。1992年聯(lián)合國在環(huán)境與發(fā)展大會確定了可持續(xù)發(fā)展的核心思想，世界各國日益關注生態(tài)環(huán)境的保護。澳大利亞的國家土地儲備系統(tǒng)（NRS）是澳國土地保護網(wǎng)絡，旨在保護土地等生態(tài)區(qū)域以確保澳大利亞動植物物種的長期安全。1994年調(diào)查分析表明土著民居住地是NRS的重要組成，土著保護區(qū)（IPA）項目于1997年被提出，以期通過對土著地區(qū)的管理來促進NRS目標的實現(xiàn)。本篇審計報告則是針對IPA項目的環(huán)境績效審計。在介紹澳大利亞土地保護政策和相關項目的基礎上，本報告重點闡述了對IPA項目的審計情況，包括目標完成情況、審計發(fā)現(xiàn)的問題以及相關建議。

1背景介紹

“愛護國土”（CfoC）政策是一項為期五年（2008～2013）的環(huán)境保護獎金計劃，其目標是在全球氣候變化的同時實現(xiàn)一個優(yōu)美、健康、管理完善、適應力強的生態(tài)系統(tǒng)，該政策的關鍵在于擴大NRS，志在到2013年為止使NRS增加2 500萬公頃或增加其原來的25%。土著聚居地作為NRS土地的重要組成，IPA項目能否擴大土著保護區(qū)面積顯得至關重要，截至2008年7月IPA項目已為NRS貢獻了2 050萬公頃的土地，超過了相應時期NRS引入土地的一半。

IPA項目由澳大利亞園林系統(tǒng)和環(huán)境水資源持續(xù)發(fā)展委員會（SEWPAC）共同管理。自從IPA項目成立以來，土著民土地所有者已經(jīng)成為世界最大的土地資源貢獻者。SEWPA的最初行動策略是向感興趣的土地所有者介紹并認可原住民和環(huán)?；顒尤耸磕軌虼龠MIPA環(huán)保項目，通過靈活有效的管理方法與當?shù)氐耐恋厮姓吆炗喓霞s并得到其支持。SEWPAC校準了IPA與NRS的目標，并將IPA項目活動和與NRS相關的澳大利亞政府其他更廣泛的目標相匹配。比如澳大利亞的中期生物地理區(qū)域化（IBRA）確定了全國85個不同生態(tài)區(qū)，每一生物區(qū)是一個具有類似的氣候、地質(zhì)、地貌、植被和動物群落的大面積獨特地域性區(qū)域。為了實現(xiàn)全面、充分和有代表性的NRS目標，所有IPA項目資助申請中將優(yōu)先考慮針對臨時澳大利亞生物地理區(qū)域化的戰(zhàn)略框架申請。當然，為了確保澳大利亞逐步擴展保護澳大利亞所有的生物區(qū)，所有的IPA項目首先必須通過所在IBRA生物區(qū)的評估證明他們對于NRS的貢獻?？梢姡琁PA項目既是一種引入NRS土地的新機制，也是一種新的土地管理機制。

CfoC政策的發(fā)展促進了2008年澳大利亞政府對IPA的建設，有額外的五千萬美元用于為NRS引入800萬～1 600萬公頃的土著民居住地以及傳統(tǒng)的生態(tài)知識學習，將保守的生態(tài)多樣性認識注入新的IPA計劃。

澳大利亞聯(lián)邦審計署（ANAO）此次審計目標是計量SEWPAC管理IPA項目的有效性，具體而言是CfoC政策下兩個主要指標完成情況。該兩個目標是：①擴大IPA在NRS中的份額800萬～1 600萬公頃（即至少40%的增長率），其中180萬公頃是距離澳大利亞中心地區(qū)遙遠的北部地區(qū)。②確保其持續(xù)的有用性，根據(jù)管理計劃中的32項新倡議，支持并激活傳統(tǒng)的生物多樣性知識在此地區(qū)的普及。此次審計的標準集中在SEWPAC部門管理安排的有效性、與土著區(qū)所有者加盟的策略、該部門與土著地區(qū)的管理方式和資金配置等方面。ANAO從一個更廣闊的視角審視SEWPAC對IPA項目的管理，其認為IPA作為一種政府對土著群體的靈活管制方式，土著群體的加盟提高了政府核心管理能力。為了CfoC目標的有效實現(xiàn)，與土著居民區(qū)的高效合作已備受政府重視。

2審計結(jié)果與建議

審計發(fā)現(xiàn)，截至1992年NRS已有10 200萬公頃的土地，其中IPA項目貢獻2 590萬公頃。在CfoC計劃之前，IPA項目已為NRS增加2 050萬公頃的土著生態(tài)保護區(qū)。政策實施之后，SEWPAC通過對IPA的持續(xù)管理，截至2011年6月，土著保護區(qū)已納入540萬公頃土地，具體如表1。方案的擴張目標中在澳大利亞北部和偏遠地區(qū)的180萬公頃目標已于2009～2010年實現(xiàn)。此外，該部門對生物多樣性知識在土著聚居地的普及也做出了巨大的貢獻。

表1 政策實施至審計之日IPA項目新增生態(tài)區(qū)情況

對于在2008年至2013年期間增長800萬到1 600萬公頃的整體目標，截至2011年7月已有540萬公頃土地被增加至土著保護區(qū)。這并沒有達到CfoC每年200萬公頃的年度目標，也沒有達到前三年600萬公頃的目標。但是2011年7月大約38個IPA項目在討論階段。如果在既定的時間表里，方案協(xié)商階段的38個項目程序轉(zhuǎn)移到申報階段，在2011～2012和2012～2013年度這些土地申報成為保護區(qū)是有可能的。上述情況若是實現(xiàn)，它們將為NRS做的貢獻要遠多于預期的自然保護區(qū)。

雖然目前方案實現(xiàn)情況落后于總體目標，咨詢項目數(shù)量的增長表明了整體強勁的增長潛力。在CfoC舉措下增加的撥款，新咨詢項目吸收量幾乎翻了一番，從2007年9個新項目，到在2008年16個，隨后持續(xù)增長至2009年14個，2010年15個。咨詢項目數(shù)量的增長表明有大量潛在申報項目，使該部門到2013年很好地實現(xiàn)CfoC的成果。歷史跡象表明，大多數(shù)IPA在3～4年內(nèi)會宣布正式加入。當前的動態(tài)模式很確定，在2013年之前，SEWPAC對IPA的擴張計劃很可能要超過CfoC制定的首要目標。總體來說SEWPAC在IPA的主導作用得到有效的發(fā)揮。

NANO在審計中發(fā)現(xiàn)了個嚴峻問題，即IPA項目面臨著一項戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。在CfoC的影響下，IPA由于土著地區(qū)大量加盟迅速擴大了規(guī)模，宣布正式永久加盟NRS的土著聚居地卻構(gòu)成了巨大的財務問題。在協(xié)商階段的方案數(shù)量增長，也預示著可能在申報階段，土地管理活動資金的大量需求。在2010～2011年IPA項目補助中，大約40%被分配到咨詢項目，約60%分配到申報項目。如果沒有持續(xù)的資金注入，這些均已達標IPA項目地區(qū)可能無法堅持下去。項目要運行到2013年，目前所有基金都被占用并且沒有新資金注入。同時，長遠發(fā)展只能依計劃執(zhí)行。更廣泛來看，IPA宣布加入NRS也是永久性的，在當下這種模式下，他們存在需要NRS的持續(xù)管理活動，這些都需要澳大利亞政府的支持。IPA津貼能否維持到2013年已很不確定，SEPWAC這方面已經(jīng)開始著手自主吸引投資以使土著民的生活維持現(xiàn)狀。需要強調(diào)的是IPA計劃團體和部門需要給政府出謀劃策以支持項目的發(fā)展，政府部門應及時考慮好資金來源問題等。

ANAO方面根據(jù)審計調(diào)查結(jié)果給出建議，旨在加強SEWPAC戰(zhàn)略下IPA項目。為促進土著地區(qū)對國家發(fā)展持續(xù)作出貢獻，國家土地儲備系統(tǒng)將其土地私有制延后至2013年；為實現(xiàn)傳統(tǒng)生態(tài)知識傳播的目標，需要在2012年6月之前通過一個額外的管理計劃；為了促進國家土著居民所有土地儲備制度在2013年后能夠繼續(xù)發(fā)揮作用，ANAO建議SEWPAC為未來的融資開發(fā)出可供選擇的渠道，盡可能減少對澳大利亞政府為土著保護區(qū)提供資金的依賴。

SEWPAC同意ANAO所提建議。

3案例思考

我國七大基本國策之一便是環(huán)境保護，我國的環(huán)境保護分為生態(tài)（生活）環(huán)境建設和環(huán)境污染治理兩方面。環(huán)境審計主要包括對環(huán)境專項資金績效的審計、對環(huán)境建設項目效益的審計、對環(huán)境保護部門（含生態(tài)環(huán)境建設主管部門）職責履行情況的審計、對環(huán)境政策法規(guī)落實情況的審計等。最近幾年開展的環(huán)境審計項目有青藏鐵路環(huán)境保護資金審計調(diào)查、退耕還林工程資金審計、天然林資源保護工程資金審計等?？梢姡覈延协h(huán)境審計主要是針對資金審計。

反觀澳大利亞環(huán)境審計，從本案例可知，澳大利亞更注重項目進展，以及項目目標是否實現(xiàn)，偏重于績效審計，項目經(jīng)費管理的審計僅為其中一部分。具體來說，ANAO審計衡量了SEWPAC管理IPA項目的有效性以及項目持續(xù)有用性。土著保護區(qū)審計案例不僅在政府審計方面具有參考價值，在環(huán)境保護的管理方式與體制也應引發(fā)我們的思考。

（作者單位：北京理工大學、浙江大學）