農(nóng)村學校食堂建設的困與解

劉博智　李小偉

最近一個時期，農(nóng)村學校食堂建設被推進了公眾視野，而引爆這一關(guān)注點的，則是來自公眾對農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃“有米無炊”的質(zhì)疑，即一些地方因為缺少食堂伙房，3元錢的營養(yǎng)補助很難變成熱騰騰的飯菜……

食堂建設的“造峰”與“填谷”

存量大、增量快是農(nóng)村學校食堂建設存在的兩大癥結(jié)。農(nóng)村學校建設食堂，不單單是錢的問題，還要和農(nóng)村校的布局聯(lián)系起來統(tǒng)籌考慮。

在媒體和民眾的質(zhì)疑聲中，“有米無炊”問題的根源，被認為是政府在推進農(nóng)村義務教育階段營養(yǎng)改善計劃的制度設計上存在缺陷：在3塊錢餐費落地時，相應的食堂配套建設沒有跟上，導致孩子們依舊吃不上熱飯。一些地方在營養(yǎng)的“主陣地”沒有建起來的前提下，以“游擊“形式存在的課間加餐和以“農(nóng)戶托餐”及“企業(yè)配餐”為渠道的正餐，成為農(nóng)村孩子營養(yǎng)改善的主要途徑。

這其中存在很大誤解。實際上，作為推進農(nóng)村義務教育標準化建設的重要一環(huán)，國家對農(nóng)村學校的食堂建設投入和關(guān)注，如草蛇灰線般一直貫穿在日常的基本工作之中。教育部相關(guān)負責人介紹：“2011年，中央財政投入了100億元資金，專門用于食堂建設，重點支持中西部22個省的699個縣。經(jīng)過跟財政部等有關(guān)部門反復協(xié)商爭取，今明兩年這筆資金還有，也就是說，2011至2013年3年的時間，中央投入300億元來建設農(nóng)村中小學食堂，要讓國家試點縣所有學校都有食堂或伙房?！?/p>

不僅如此，在農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃試水啟航之前，政府就投入了大筆資金用于農(nóng)村學校食堂建設。比如：農(nóng)村寄宿制學校建設工程、初中工程，約25%的資金用于了學校食堂建設，新建和改擴建農(nóng)村義務教育學校食堂近550萬平方米；2010開始實施的“農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃”，計劃3年里投入100多億元用于校舍建設，其中也把食堂建設列為重點內(nèi)容。目前，2011、2012年中央財政食堂建設專項資金，已經(jīng)通過國庫集中轉(zhuǎn)移支付到省級財政，22個省份以縣為單位制訂了食堂建設規(guī)劃，不少地方建設項目已陸續(xù)開工建設，有不少食堂已建成了。

一方面，國家正在穩(wěn)步推進農(nóng)村食堂的建設工作。另一方面，要消化中國農(nóng)村如此龐大的體量，僅靠這些錢是遠遠不夠的。

“存量大、增量快是目前農(nóng)村學校食堂建設存在的兩大癥結(jié)?！痹诮逃矿w衛(wèi)藝司巡視員廖文科看來，食堂問題不僅是現(xiàn)實問題，更是“具體的、歷史的”。它既屬于歷史遺留問題（“以前很多學校在初期建設的時候，并沒有將食堂規(guī)劃進去，這是常態(tài)。因為學生基本上是走讀，不需要建食堂，這種狀況導致農(nóng)村食堂建設‘歷史欠賬太多?！保?，又牽涉現(xiàn)在（“農(nóng)村學校食堂的捉襟見肘是在農(nóng)村學校布局調(diào)整之后，特別是寄宿制學校的大規(guī)模增加之后才凸顯出來的，由于撤點并校導致一些學生上學半徑增大，原本走讀的學生不得已要選擇住校，因此食堂匱乏的問題也變得嚴峻起來?！保?/p>

在很多人眼里，建食堂就是搞工程，只要資金到位，剩下就是從規(guī)劃、立項、審批、開工建設、再到竣工驗收等一系列的技術(shù)流程。然而，事實并非那么簡單。

廖文科介紹說：“農(nóng)村學校建設食堂，看似簡單，其實不容易，不單單是錢的問題，還要和農(nóng)村校的布局聯(lián)系起來統(tǒng)籌考慮，只靠拍腦門決策是行不通的?！?/p>

“集中辦學提高了教學質(zhì)量，但或多或少帶來學生上學距離遠、路上不安全、家庭經(jīng)濟負擔加重等問題；學校辦在家門口，但是學生人數(shù)不斷減少，甚至出現(xiàn)學生都走了的現(xiàn)象，又產(chǎn)生了校舍食堂閑置浪費的問題?！绷挝目普f。

廖文科道出的難處也曾困擾著遵義縣的農(nóng)村學校。新一輪的校點布局調(diào)整后，遵義縣撤并了學生人數(shù)較少的校點，造成了大多數(shù)學生離校較遠，全縣近20萬學生中，單程步行30～60分鐘能到校的僅有3.4萬人。除已有的118間學生食堂可解決4.6萬學生中午就餐外，還有1.5萬學生中午只有帶干糧或吃零食充饑。118間學校食堂，僅限于8所高（完）中和大部分初級中學，小學基本無學生食堂，嚴重影響了學生健康。

唐少崗一直在為農(nóng)村學校食堂建設的事情四處奔波，作為湖南省炎陵縣勤工儉學管理辦公室主任，他見證了炎陵縣農(nóng)村集中制辦學后食堂建設取得的成果?！拔覀儚?001年開始實行集中制辦學，已經(jīng)11年了，在國家及省市大力支持下，我們近幾年投入了1 000多萬元，用于全縣29個農(nóng)村學生食堂的改造，近幾年新建成12個食堂，改造原有食堂11個，加上原來底子好一點的學校，現(xiàn)在我們所有學校都有食堂，有餐廳?！?/p>

從宏觀上看，農(nóng)村食堂建設擔負著“造峰”和“填谷”的雙重使命——既要清償歷史欠賬，又要滿足農(nóng)村學校由于布局調(diào)整而日益增加的對食堂的需求。寄宿制學校的增加，使得原本應由家庭承擔的學生營養(yǎng)和體質(zhì)健康責任轉(zhuǎn)移到了學校身上。這就決定了農(nóng)村學校食堂建設不只是簡單地對農(nóng)村學校陳舊基礎(chǔ)設施的“縫縫補補”，而要將其建成改善學生營養(yǎng)和體質(zhì)狀況的“主陣地”。

食堂運行的成本誰來掏

農(nóng)村學校的食堂建設經(jīng)常被當?shù)卣醋鍪且粋€“出力不討好”的包袱。經(jīng)過“成本核算”后，許多政府選擇了“多一事不如少一事”。

在一些地區(qū)，學校的食堂建起來了，做飯的鍋碗也具備了，卻遲遲不開伙，這是為何？中國發(fā)展研究基金會的于明瀟博士在寧夏調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)了相同的問題——光潔如新的食堂，卻一直處在?；鹦畹臓顟B(tài)?！耙驗楹芏鄬W校請不起食堂工作人員?！庇诿鳛t說。

于明瀟給記者算了這樣一筆賬：“現(xiàn)在雇用一個食堂工作人員月工資是800～1 200元，如果按照一個學校生均比80∶1或者100∶1來配備，每個縣食堂的工作人員要達到幾百名，如果按照一年1萬元來算，光食堂工作人員的工資就要支出幾百萬元，而且學校公用經(jīng)費不能用來支付食堂工作人員的工資，這對貧困縣來說壓力很大?！?/p>

“這是道簡單的數(shù)學題，也是困擾農(nóng)村食堂的最緊迫問題?！庇诿鳛t的語氣里充滿了擔憂。

除了學校供餐以外，目前農(nóng)村地區(qū)學校還有“企業(yè)配餐”和“農(nóng)戶托餐”兩種供餐模式。以農(nóng)村營養(yǎng)改善計劃為例，全國學生營養(yǎng)辦副主任、教育部財務司副司長田祖蔭介紹說：“目前農(nóng)村地區(qū)學校，53%已經(jīng)采用了學校食堂供餐的方式，為學生提供飯、菜、湯等正餐，還有47%的學校因條件限制等各方面原因，只能提供購買供餐服務，或是家庭（個人）托餐服務?！?/p>

于明瀟對寧夏3所分別采用學校供餐、農(nóng)戶托餐和企業(yè)配餐的馬蓮中心小學、吉強鎮(zhèn)短岔小學和偏城上馬小學進行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)戶托餐和企業(yè)配餐前期投入少、附加成本低，能很好地解決食堂工作人員的工資問題，但食品生產(chǎn)過程難以控制和監(jiān)管，食品安全隱患增大。于明瀟說：“學校食堂供餐是現(xiàn)階段相對較好的模式，既便于學校管理，又可以相對控制食品安全，使學生吃得放心。”

刨去工作人員的工資，食堂每日的運營成本也是一筆不小的開支。中國青少年發(fā)展基金會聯(lián)合九陽公司實施了“九陽希望廚房”項目，為很多農(nóng)村地區(qū)的學校捐助了蒸飯車、饅頭機等廚房設備，但黑龍江青基會秘書長劉鐵男在一些受捐學校調(diào)研時卻發(fā)現(xiàn)，那些頗受好評的蒸飯車、饅頭機一塵不染，放著不用，詢問之下，才知道是因為“費電”、“費錢”。

負責廚房設備捐贈的九陽希望基金技術(shù)總監(jiān)王運波也發(fā)現(xiàn)了同樣的問題，“一個小型的蒸飯車功率是6千瓦，大的24千瓦。一個小型的開水器是12千瓦。對很多農(nóng)村學校來說，這么大的耗電量是學校經(jīng)費無法承擔的。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多大功率設備都很新，沒用過。老師告訴我們，這些設備他們平時都舍不得用，只有到了冬天天冷的時候才用?！?/p>

除了要解決“誰來做”的問題，還得解決“在哪吃”的問題。在對寧夏和云南的營養(yǎng)改善計劃試點縣調(diào)研時，于明瀟發(fā)現(xiàn)，“校校有廚房”的目標基本能達到，但是有吃飯地方的食堂的學校，比例還比較低，學生露天吃飯的情況比較多。

在北京師范大學中國公益研究院院長王振耀看來，孩子沒有地方吃飯，歸根到底是理念的問題?！安蛷d建設存在諸多限制可以理解，但為什么不能讓孩子在教室里就餐？在美國，教室就是食堂；北京上海的中小學也將營養(yǎng)午餐送進教室。只要轉(zhuǎn)變觀念，這個問題就可迎刃而解?！?/p>

缺錢也有缺錢的做法。“在供餐方式上，我們強調(diào)就地建食堂、建廚房、招廚師?！敝袊l(fā)展研究基金會秘書長盧邁認為，解決廚師問題最簡單的辦法就是在農(nóng)村雇人，最好是學生家長，他們對學生比企業(yè)更負責任，給孩子們做飯，用的東西都是本村本地的。這樣，既增加了對本地農(nóng)產(chǎn)品的需求，增加了農(nóng)民的收入，又增加了本地的就業(yè)，是一舉多得的事。

這也是鄧飛一直在努力的方向——將農(nóng)村孩子營養(yǎng)權(quán)還給農(nóng)村。他的做法可以概括為4句話：因地制宜建廚房，保證安全、衛(wèi)生就行，可以在教室吃飯；就地取材做午餐，盡量多利用當?shù)厥巢模ＷC安全、新鮮、營養(yǎng)而無公害；動員鄉(xiāng)村資源提供幫助，組織家長、村民、村委會為學校提供各類幫助和財務監(jiān)督；積極利用新技術(shù)，如運用微博、記賬軟件和捐贈的智能手機等，增加學校的信息披露能力。

實際上，按照規(guī)定，農(nóng)村食堂工作人員的編制和工資都應由地方財政負擔，食堂的水電煤氣等運行成本則應在學校公用經(jīng)費中列支。但現(xiàn)實的情況是，中央規(guī)定和地方的操作是“兩張皮”。

究其原因，還是“吃飯財政”的邏輯在作祟。在“經(jīng)濟掛帥”的語境中，教育本來就處在財政支出的邊緣位置，農(nóng)村學校的食堂建設就更是“邊緣中的邊緣”。農(nóng)村學校的食堂建設經(jīng)常被當?shù)卣醋鍪且粋€“出力不討好”的包袱。除了可以預見的建筑成本、運行成本和人力成本外，地方政府還承擔食堂運行過程中不可預見的食品安全隱患等，因此，盡管中央要求將農(nóng)村學校食堂建設納入規(guī)劃，但經(jīng)過這樣的“成本核算”后，許多政府還是選擇了“多一事不如少一事”。這就導致在現(xiàn)實中，食堂建設這一“規(guī)定動作”變成了“自選動作”，甚至成為“不選動作”。

記者了解到，目前農(nóng)村食堂建設的規(guī)劃編制和標準制定等方面，賦予了縣級政府極大的自主權(quán)，將管理責任下沉到縣級政府，但責任主體的“重心過低”，導致了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和財政保障能力嚴重不足的問題。很早之前廖文科就注意到了這個問題，他說：“要加強省一級政府的統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付力度，食堂建設專項如果只是中央掏錢，地方容易產(chǎn)生依賴心理。中央轉(zhuǎn)移支付也應該轉(zhuǎn)變思路，變?yōu)榈胤教投嗌?，中央獎勵多少，采取補貼獎勵的方式，以消除地方惰性?！?/p>

民間公益如何發(fā)揮更大作用

企業(yè)力量的介入，讓農(nóng)村公益食堂建設不再是個人的一腔熱血，而是逐漸向著專業(yè)化、系統(tǒng)化方向邁進。盡管如此，官民之間的互動仍有許多細節(jié)需要打磨。

在農(nóng)村學校食堂建設方面，相比政府的動作，民間團體的行動慢一些。但是憑借成功的媒體策略和輿論公關(guān)，他們牢牢地抓住了大眾的眼球，讓農(nóng)村學生的營養(yǎng)和食堂建設問題成為大眾關(guān)注的熱點。

一個成功的案例來自鳳凰周刊記者部主任鄧飛于2011年啟動的“免費午餐”實驗。2011年3月，鄧飛開始了一場新的社會運動——呼吁為貧困山區(qū)的小學生提供免費午餐，幫助孩子們免于饑餓。他利用自己微博的影響力，展現(xiàn)孩子的困境，團結(jié)更多的人，整合資源。隨后，中國社會福利教育基金會幫助他們分立“免費午餐”專項基金，實現(xiàn)全國合法公募，保證免費午餐項目資金的持續(xù)供給。

從建食堂、捐炊具，到建立營養(yǎng)安全和資金安全的網(wǎng)絡監(jiān)督平臺，鄧飛和他的“免費午餐”希望通過自己的努力，建立一套可供政府參考和復制的農(nóng)村食堂建設和營養(yǎng)改善模式。他們希望民間組織能“回歸到補充社會救助資源的角色中”。

與此同時，企業(yè)力量的介入也讓農(nóng)村公益食堂建設不再是個人的一腔熱血，而是逐漸向著專業(yè)化、系統(tǒng)化方向邁進。九陽公司于2010年起，在中國青少年發(fā)展基金會設立“九陽希望基金”，并開始與中國青基會聯(lián)手在全國為貧困學校建設廚房。他們經(jīng)過兩年多的實踐，走訪了上百所學校，目前已在全國14個省的296所貧困學校建起“九陽希望廚房”，約16萬名學生從中受益。

據(jù)不完全統(tǒng)計，包括“希望廚房”、“桂馨廚房”、“春苗廚房”、“幸福廚房”、“免費午餐”等公益項目在內(nèi)，全國已有上千所農(nóng)村貧困學校，在社會力量的幫助下建起了較為規(guī)范、滿足基本需求和衛(wèi)生要求的學校廚房，能夠為學生供應熱食正餐。

“民間愛心很可貴，但民間力量畢竟很有限。民間籌資幾百萬元、上千萬元已經(jīng)很不錯了，而整體解決這一問題所需要的資金卻是以‘億為單位計算。因此，政府行為才是問題的根治之道?！泵鎸γ耖g公益的斐然成績，中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁的態(tài)度依然很謹慎。

除了資金的吸附能力有限，北京師范大學中國公益研究院王振耀院長認為，目前農(nóng)村公益食堂項目更大的問題在于“野蠻生長”?！巴度牒芏囗椖?，出發(fā)點很好，人員很累，但是效果比較生硬！”在被問及目前諸多公益廚房項目的實施效果時，王振耀院長直言不諱地批評道。

“之前的農(nóng)村公益食堂建設太注重于面的鋪開，導致一些地方‘撒芝麻，很難做深入，質(zhì)量也上不去?！痹谕跽褚奶嶙h下，一些公益廚房組織開始籌劃自己的深度發(fā)展戰(zhàn)略，以示范點建設和專業(yè)化的資金運作鋪開自己的攤子。

在王振耀院長看來，不論是官方推進，還是民間嘗試，未來農(nóng)村食堂建設的一個方向就是專業(yè)化和系統(tǒng)化，“現(xiàn)在很多的公益廚房項目，缺少一個包含營養(yǎng)專家、基建專家、廚房專家在內(nèi)的專家委員會?！蓖跽褚谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方的食堂建設缺乏科學的規(guī)劃，有些地方甚至出現(xiàn)了只建房子、忘了鋪設飲用水管線，導致最終無法使用的情況。

力量分散、資金投入缺乏持續(xù)性、缺乏專業(yè)性、深入農(nóng)村腹地時容易遭遇到種種政策障礙和刁難，讓一些公益廚房的嘗試路徑逼仄，擺在他們面前的一條坦途便是與政府攜手，業(yè)界管這種牽手，叫做“戰(zhàn)略公益”，第一步是影響公共政策，第二步是將公共政策上升到立法層面，借助國家力量辦大事。

另一方面，政府也對民間力量張開了懷抱。以農(nóng)村營養(yǎng)改善計劃為例，國辦發(fā)〔2011〕54號文件的5條舉措之一，就是“鼓勵社會參與”，文件指出：鼓勵共青團、婦聯(lián)等人民團體，居民委員會、村民委員會等有關(guān)基層組織，以及企業(yè)、基金會、慈善機構(gòu)，在地方人民政府統(tǒng)籌下，積極參與推進農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善工作，在改善就餐條件、創(chuàng)新供餐方式、加強社會監(jiān)督等方面積極發(fā)揮作用。

盡管如此，官民之間的互動仍有許多細節(jié)需要打磨。廖文科說：“在農(nóng)村食堂建設上，政府和民間是一對需要磨合的伙伴。比如在食堂選址上，很多基金會選擇比較偏遠而且學生較少的農(nóng)村教學點和希望小學，而這些小學和教學點恰恰是國家布局調(diào)整需要撤并掉的學校，這樣就容易造成食堂的閑置和浪費?！?/p>

廖文科說：“這其中有信息不對稱的因素，也是互相缺乏信任感的表現(xiàn)，而政府和民間的良性互動與對話，必須以增強互信和交流為基礎(chǔ)?！?/p>

毋庸置疑，“免費午餐”公益行動和農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃，是政府和民間良性互動的一次成功的范例，只要政府和民間機構(gòu)奔著一個共同的目標，相互補充，規(guī)避矛盾，尋求最大公約數(shù)，就會取得更大的默契，更好地造福千萬農(nóng)村中小學生。

（來源：《中國教育報》 ）

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2011年10月26日，國務院常務會議決定，為提高農(nóng)村學生尤其是貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟困難學生健康水平，從2011年秋季學期起，啟動實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。該計劃包括：在集中連片特殊困難地區(qū)開展試點，中央財政按照每生每天3元的標準，為試點地區(qū)農(nóng)村義務教育階段學生提供營養(yǎng)膳食補助。鼓勵各地以貧困地區(qū)、民族和邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等為重點，因地制宜開展營養(yǎng)改善試點。中央財政給予獎補。統(tǒng)籌農(nóng)村中小學校舍改造，將學生食堂列為重點建設內(nèi)容，切實改善學生就餐條件。

2013年5月3日，全國學生營養(yǎng)辦公室相關(guān)負責人通報農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃進展的最新情況。截至2013年3月底，22個試點省份的699個國家試點縣（包括新疆生產(chǎn)建設兵團19個團場）近10萬所學校全部開餐，受益學生2 300萬人；有15個省份的483個縣開展了地方試點工作，覆蓋學校約3.6萬所，受益學生900多萬人。