對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地保障工作的調(diào)查與思考

劉建躍

黨的十八大作出了“四化同步”的重大部署，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，城鎮(zhèn)化將是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)和新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支點(diǎn)之一。土地作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要要素，研判城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地保障問(wèn)題，已經(jīng)成為當(dāng)前必須面臨的一項(xiàng)重大課題。現(xiàn)以對(duì)常德市城鎮(zhèn)化建設(shè)的調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前常德市城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展實(shí)際，就促進(jìn)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地保障工作作初步探討。

近年來(lái)常德市城鎮(zhèn)化建設(shè)用地

保障情況

近年來(lái)，常德市城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展較快，目前已基本形成以中心城市-縣城-重點(diǎn)鎮(zhèn)為中心，以澧水、沅水為片，以319、207、205等國(guó)道省道線為軸的城鎮(zhèn)體系。全市現(xiàn)有建制鎮(zhèn)106個(gè)，城鎮(zhèn)人口267萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為43%，共有國(guó)家級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)10個(gè)、省級(jí)示范鎮(zhèn)1個(gè)、省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)8個(gè)、市級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)10個(gè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)市級(jí)示范鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）12個(gè)以及全省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范鎮(zhèn)（村）8個(gè)。其中，市本級(jí)中心城區(qū)自2008年以來(lái)，城市建設(shè)投入達(dá)260億，建成區(qū)面積擴(kuò)大一倍達(dá)到82.5平方公里，人口達(dá)到80萬(wàn)，建成了以武陵大道為中軸線的“十縱十橫”道路內(nèi)網(wǎng)和外環(huán)為主框架的城市道路體系，拉開了100平方公里的城市路網(wǎng)框架。為促進(jìn)城鎮(zhèn)化平穩(wěn)快速發(fā)展，全市國(guó)土資源部門立足本職，創(chuàng)新思路，在保障用地方面采取了一系列行之有效的差別化支持服務(wù)舉措。

在規(guī)劃上科學(xué)謀劃，合理布局城鎮(zhèn)化建設(shè)用地。一是高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地科學(xué)編制市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，為推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供規(guī)劃指導(dǎo)和保障。在編制市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）時(shí)，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)和發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃充分銜接后，按照未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展布局，充分考慮未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，整體謀劃，統(tǒng)籌安排，合理布局，將制約未來(lái)區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的基本農(nóng)田調(diào)出，為城鎮(zhèn)化建設(shè)預(yù)留充足的空間。二是合理規(guī)劃構(gòu)建結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、布局合理的小城鎮(zhèn)用地保障體系，在全市確定了桃源、漢壽、鼎城、石門、澧縣、臨澧、安鄉(xiāng)等區(qū)縣城關(guān)鎮(zhèn)，以及鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)，漢壽縣太子廟鎮(zhèn)、蔣家嘴鎮(zhèn)，桃源縣盤塘鎮(zhèn)、陬市鎮(zhèn)、漆河鎮(zhèn)、桃花源鎮(zhèn)，臨澧縣合口鎮(zhèn)、新安鎮(zhèn)，石門縣皂市鎮(zhèn)、壺瓶山鎮(zhèn)，安鄉(xiāng)縣黃山頭鎮(zhèn)，津市市新洲鎮(zhèn)共20個(gè)重點(diǎn)城鎮(zhèn)，突出地方特色，在規(guī)劃上重點(diǎn)保障和扶持。如我們根據(jù)實(shí)際特色，在規(guī)劃上對(duì)市本級(jí)城區(qū)西郊的桃源縣陬市鎮(zhèn)（建材物流）、武陵區(qū)河洑鎮(zhèn)（觀光農(nóng)業(yè)）、鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)（工程機(jī)械）實(shí)行組團(tuán)布局、錯(cuò)位發(fā)展，加強(qiáng)用地保障，近年來(lái)三鎮(zhèn)發(fā)展迅速，逐步顯示出較強(qiáng)的綜合發(fā)展效益。三是完善城鎮(zhèn)發(fā)展思路，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)變用地方式，向適建山地發(fā)展，將工業(yè)園區(qū)放在低丘山地，堅(jiān)持少占或不占耕地特別是基本農(nóng)田。如臨澧縣實(shí)行“山崗建園”，用207國(guó)道兩旁200多公頃的稀疏山林地作為縣工業(yè)園進(jìn)行規(guī)劃布局，不僅保證了原計(jì)劃的115公頃農(nóng)田未被占用，而且形成了一個(gè)規(guī)劃面積10.68平方公里的新工業(yè)園區(qū)，縣城初步呈現(xiàn)工礦、行政、居住、商業(yè)同類集中、各行分離的格局。

在計(jì)劃上重點(diǎn)傾斜，盡量保障城鎮(zhèn)化用地需求。一是用地指標(biāo)重點(diǎn)傾斜。在用地指標(biāo)嚴(yán)重不足的情況下，充分發(fā)揮規(guī)劃計(jì)劃的管控作用，實(shí)行有保有壓的差別化用地保障措施，優(yōu)先保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大民生工程建設(shè)和城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)配套工程等項(xiàng)目用地，對(duì)城鎮(zhèn)保障性安居工程項(xiàng)目用地應(yīng)保盡保，最大限度地滿足城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的合理用地需求。如2012年重點(diǎn)傾斜保障了常德經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)德山鎮(zhèn)、石門橋鎮(zhèn)70公頃項(xiàng)目用地，桃花源管理區(qū)桃花源鎮(zhèn)30公頃項(xiàng)目用地，西洞庭管理區(qū)祝豐鎮(zhèn)40公頃項(xiàng)目用地。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地綜合整治是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地、拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)用地空間的重要平臺(tái)，2008年至2012年，全市共實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目12個(gè)，涉及9個(gè)縣市區(qū)，周轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)12000多畝，有效緩解了城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾；實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目452個(gè)，累計(jì)新增加耕地10.07萬(wàn)畝，確保了城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的耕地占補(bǔ)平衡。在土地整理項(xiàng)目安排上，對(duì)耕地集中連片、土地整理潛力較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)我們予以優(yōu)先安排，并將農(nóng)村土地綜合整治、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)等項(xiàng)目?jī)?nèi)容與資金實(shí)行整合，綜合促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“一臺(tái)同唱、一舉多得”之效。如2012年優(yōu)先安排了支持柳葉湖旅游度假區(qū)、澧縣車溪鄉(xiāng)發(fā)展旅游特色小鎮(zhèn)建設(shè)和澧縣張公廟鎮(zhèn)特色觀光農(nóng)業(yè)改革試點(diǎn)區(qū)的土地整治項(xiàng)目，促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展。三是積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約用地。近年來(lái)，通過(guò)大力推廣節(jié)地型城鎮(zhèn)建設(shè)模式和節(jié)地型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，積極引導(dǎo)縣域、鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)調(diào)整結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。2008年以來(lái)，通過(guò)土地規(guī)劃預(yù)審，嚴(yán)格控制違反產(chǎn)業(yè)政策、供地政策及“兩高一資”、重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，先后核減近4000畝土地，促進(jìn)了節(jié)約集約用地和城鎮(zhèn)化建設(shè)。

在服務(wù)上優(yōu)先支持，激發(fā)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展活力。一是搞活土地市場(chǎng)。通過(guò)加強(qiáng)土地收儲(chǔ)、前期開發(fā)和土地出讓工作，積極推動(dòng)土地市場(chǎng)建設(shè)。2008年至2012年，全市共出讓國(guó)有土地使用權(quán)5166宗，總面積4.54萬(wàn)畝，出讓成交總價(jià)款162.97億元，為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集了大量資金。二是快速征地拆遷。2008年以來(lái)，僅市本級(jí)就征收土地1.77萬(wàn)畝，完成拆遷5122戶，建成公寓樓安置小區(qū)22個(gè)，建成安置房3740套，總建筑面積82.5萬(wàn)平方米，實(shí)現(xiàn)了拆遷與安置的供需平衡，確保了一批城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的順利開工建設(shè)。三是強(qiáng)化用地服務(wù)。對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目用地的征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、供應(yīng)審批等工作，建立綠色通道，全程跟蹤服務(wù)。2008年至2012年，全市共批回新增建設(shè)用地8.6萬(wàn)畝，有效地保障城鎮(zhèn)化建設(shè)用地。同時(shí)，向常德經(jīng)開區(qū)、桃花源管理區(qū)、西洞庭管理區(qū)、西湖管理區(qū)國(guó)土管理機(jī)構(gòu)下放土地管理服務(wù)權(quán)限和職能，優(yōu)化用地服務(wù)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)營(yíng)造了良好的用地環(huán)境。四是嚴(yán)格土地執(zhí)法。一手抓對(duì)合法用地的保障和服務(wù)，一手抓對(duì)違法用地的預(yù)防查處，形成對(duì)違法違規(guī)用地的高壓整治態(tài)勢(shì)，并加大拆違控違工作力度，維護(hù)正常有序的土地利用和管理秩序，確保土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)定有效落實(shí)，保障城鎮(zhèn)化建設(shè)順利推進(jìn)。

城鎮(zhèn)化建設(shè)中用地保障存在的

主要問(wèn)題

雖然近年來(lái)我市在保障城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展用地方面做了大量工作，但仍面臨很多困難和問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下方面：

規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)。按照法律規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，其制定的建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。土地利用總體規(guī)劃的各項(xiàng)控制指標(biāo)是上級(jí)政府下達(dá)的，其功能分區(qū)經(jīng)批準(zhǔn)后具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，剛性很強(qiáng)。但目前，市、縣兩級(jí)城市建設(shè)規(guī)劃的基期為2012—2030年，土地利用總體規(guī)劃的基期則為2006—2020年，兩者時(shí)間差較大，對(duì)接不足，缺乏整體謀劃和精細(xì)設(shè)計(jì)，存在很多不相適應(yīng)的地方，導(dǎo)致兩個(gè)規(guī)劃的控制和規(guī)范作用不能有效協(xié)調(diào)、同步實(shí)現(xiàn)。而且還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域沒(méi)有建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致建設(shè)的隨意性和盲目性很大，僅僅依靠土地利用總體規(guī)劃，難以發(fā)揮規(guī)劃的控制作用，不能有效地促進(jìn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的有序建設(shè)。

用地指標(biāo)不夠用。近幾年省里每年下達(dá)給常德市的用地計(jì)劃從未超過(guò)9000畝，而全市每年的實(shí)際需求均2萬(wàn)畝以上，用地計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重不足，土地供需矛盾突出。目前，與全國(guó)和全省城市化平均水平比較，2012年常德市城鎮(zhèn)化水平較低，比全國(guó)（52.6%）低9個(gè)百分點(diǎn)，比全?。?6.5%）低3.5個(gè)百分點(diǎn)，且低于周邊地區(qū)，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的壓力十分大。在今后一段時(shí)期之內(nèi)，我市城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)是城鎮(zhèn)化率年均提高2%左右，2015年達(dá)到48%，城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)310萬(wàn)以上，城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)模還將持續(xù)擴(kuò)大、剛性增長(zhǎng)，用地計(jì)劃不夠的矛盾將更為突出。

土地利用不集約。目前，全市106個(gè)建制鎮(zhèn)、102個(gè)鄉(xiāng)，平均每個(gè)建制鎮(zhèn)管轄、輻射的人口2～3萬(wàn)、地域6～7平方公里，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模則更小，絕大部分在1萬(wàn)人以下，小城鎮(zhèn)發(fā)展水平不高，城鎮(zhèn)分布分散，規(guī)模偏小，集聚能力弱，輻射功能不強(qiáng)。城鎮(zhèn)用地的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，商品房開發(fā)落后，居民單家獨(dú)院多，建筑密度與容積率低，占地面積大，人均用地超標(biāo)，土地收益不高，影響城鎮(zhèn)建設(shè)。城鎮(zhèn)獨(dú)立工礦用地部分企業(yè)規(guī)模偏小、分布過(guò)散，土地產(chǎn)出效益較差。由于小城鎮(zhèn)多分布在農(nóng)村，城鎮(zhèn)化建設(shè)用地不節(jié)約集約，存在浪費(fèi)土地現(xiàn)象，與耕地保護(hù)矛盾突出。

征地拆遷難推動(dòng)。征地拆遷是城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中躲不過(guò)也避不開的重要環(huán)節(jié)，目前主要面臨著兩方面的巨大壓力：一是項(xiàng)目多與時(shí)間緊的壓力。近幾年各類項(xiàng)目呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，項(xiàng)目一旦啟動(dòng)后，拆遷騰地往往要得快、催得急，拖不得、等不起，壓力巨大。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策性強(qiáng)與群眾要求高的壓力。隨著國(guó)有土地拆遷市場(chǎng)化的推進(jìn)，政策性的集體土地征地拆遷差距越來(lái)越大，被征地農(nóng)民補(bǔ)償期望值越來(lái)越高，征地拆遷工作得不到群眾的理解、支持和配合，各種矛盾日益激烈，各種問(wèn)題日益凸顯，群眾信訪接連不斷，推進(jìn)越來(lái)越難，既推高了城鎮(zhèn)建設(shè)的成本，又影響建設(shè)進(jìn)度。

有效地保障用地的對(duì)策與建議

要有效地保障用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展，當(dāng)前需要重點(diǎn)做好以下工作：

加快促進(jìn)“多規(guī)”調(diào)整相容。規(guī)劃是促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)科學(xué)發(fā)展的“龍頭”，而且黨的十八大在現(xiàn)有規(guī)劃制定實(shí)施后又對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略作出了新的部署，有關(guān)部門應(yīng)盡快建立完善規(guī)劃修改調(diào)整的協(xié)調(diào)機(jī)制，加快相關(guān)規(guī)劃的修改調(diào)整，并將土地利用總體規(guī)劃修編與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等“三規(guī)”銜接、“多規(guī)”相容，讓各類規(guī)劃更加適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的時(shí)代要求，更好地服務(wù)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，加強(qiáng)審查管理，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地上，防止城鎮(zhèn)“攤大餅”式的盲目擴(kuò)張，防止以城鎮(zhèn)化為名變相違反規(guī)劃的建設(shè)占地行為，保持土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化同步。

全力增加用地指標(biāo)保障。城鎮(zhèn)化建設(shè)用地指標(biāo)不足是當(dāng)前制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要瓶頸，必須要研究具體的支持政策和保障措施，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供服務(wù)和支撐。一是加強(qiáng)新增建設(shè)用地規(guī)劃、計(jì)劃管理，建立差別化的用地計(jì)劃指標(biāo)體系，提高對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地保障的比例。二是積極爭(zhēng)取省里在安排計(jì)劃時(shí)給予更大的支持和傾斜，增加常德市的年度用地指標(biāo)，并積極申報(bào)全省推進(jìn)的改革試點(diǎn)，抓好低丘緩坡開發(fā)試點(diǎn)（重點(diǎn)是白鶴山、德山、臨澧、漢壽）和增減掛鉤試點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。三是要積極挖掘內(nèi)部潛力，加快消化批而未供、供而未用的土地，盤活各類閑置未用和低效利用的土地，節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)用地壓力。

不斷完善征地拆遷政策。研究制定以保障農(nóng)民權(quán)益和推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展為核心的征地拆遷機(jī)制，完善征地制度，規(guī)范補(bǔ)償程序，創(chuàng)新安置方式，拓寬就業(yè)渠道，推進(jìn)規(guī)范化拆遷，使拆遷工作有更加明確的法律依據(jù)。研究探索責(zé)、權(quán)、利、事高度集中統(tǒng)一的征地拆遷新體制機(jī)制，深入推進(jìn)征地拆遷信息公開，實(shí)行陽(yáng)光拆遷、和諧拆遷、高效拆遷，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)不因征地問(wèn)題而影響項(xiàng)目建設(shè)。加快戶籍制度改革，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，解決失地農(nóng)民的根本出路問(wèn)題，讓其更快地完成市民化的轉(zhuǎn)變。

必須堅(jiān)持節(jié)約集約用地。加強(qiáng)制度建設(shè)，研究制訂建設(shè)用地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)，提高項(xiàng)目投資強(qiáng)度和土地投入產(chǎn)出效率，逐步形成符合實(shí)際的用地控制標(biāo)準(zhǔn)體系，提高土地利用效率。嚴(yán)格執(zhí)行招拍掛出讓制度，運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制高效配置土地資源、優(yōu)化土地布局，促進(jìn)土地合理開發(fā)利用，真正做到節(jié)約集約、高效用地。

（作者系常德市國(guó)土資源局黨組書記、局長(zhǎng)）