違反行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同是否有效

案情簡(jiǎn)介

2009年3月，甲縣國(guó)土資源局發(fā)布采礦權(quán)掛牌出讓公告，該公告內(nèi)容顯示：擬出讓A鐵礬土礦，出讓年限3年。2009年5月4日，李某通過(guò)公開(kāi)出讓的方式以300萬(wàn)元競(jìng)得A鐵礬土礦的采礦權(quán)，并與甲縣國(guó)土資源局簽訂了出讓協(xié)議。

協(xié)議簽訂后，李某于2009年5月20日向甲縣國(guó)土資源局繳納了采礦權(quán)價(jià)款300萬(wàn)元，隨后組織生產(chǎn)。李某稱其在開(kāi)挖過(guò)程中，認(rèn)為該礦鐵礬土的儲(chǔ)量極少，達(dá)不到甲縣國(guó)土資源局出讓時(shí)承諾的儲(chǔ)量，沒(méi)有開(kāi)采價(jià)值，就停止開(kāi)采，但只提供由某地質(zhì)大隊(duì)項(xiàng)目部出具的非正式勘查報(bào)告一份，證明該礦鐵礬土儲(chǔ)量極少。甲縣國(guó)土資源局對(duì)此不予認(rèn)可，后經(jīng)雙方協(xié)商未果，李某于2009年10月14日提起訴訟。李某認(rèn)為甲縣國(guó)土資源局出讓的鐵礬土礦儲(chǔ)量存在嚴(yán)重瑕疵，且該礦區(qū)開(kāi)采范圍距某水庫(kù)大壩不足100米，違背法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，雙方簽訂的出讓協(xié)議無(wú)效，要求甲縣國(guó)土資源局返還出讓金300萬(wàn)元。

甲縣國(guó)土資源局主要提出了如下答辯意見(jiàn)：一、原告所稱的“儲(chǔ)量嚴(yán)重不實(shí)”沒(méi)有證據(jù)證明；二、原告訴稱“A鐵礬土礦距水庫(kù)大壩不足l00米，影響大壩安全”無(wú)法可依；三、該案屬于行政法調(diào)整的范疇，原告按照民事訴訟程序起訴不當(dāng)。

法院判決

受案法院審理后判決如下：

一、原告李某與被告甲縣國(guó)土資源局于2009年5月4日簽訂的《A鐵礬土礦采礦權(quán)有償出讓協(xié)議》因違反行政法規(guī)的禁止性規(guī)定而無(wú)效；二、甲縣國(guó)土資源局與李某對(duì)有償出讓協(xié)議的無(wú)效均有責(zé)任，其中甲縣國(guó)土資源局承擔(dān)主要責(zé)任，李某承擔(dān)次要責(zé)任，被告應(yīng)當(dāng)返還原告所繳納出讓金300萬(wàn)元的70%，即210萬(wàn)元；三、駁回原告李某的其他訴訟請(qǐng)求。

觀點(diǎn)評(píng)析

本案的爭(zhēng)議點(diǎn)主要有下述三個(gè)：

一是原告所稱的“儲(chǔ)量嚴(yán)重不實(shí)”能否認(rèn)定？二是李某與甲縣國(guó)土資源局簽訂的A鐵礬土礦采礦權(quán)出讓協(xié)議是否有效？三是本案是民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系？下面就這三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行討論。

原告所稱的“儲(chǔ)量嚴(yán)重不實(shí)”能否認(rèn)定？

《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面地、客觀地審查核實(shí)證據(jù)?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第六十三條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)以證據(jù)能夠證明的案件事實(shí)為依據(jù)依法作出裁判?！钡诹臈l規(guī)定：“審判人員應(yīng)當(dāng)依照法定程序，全面、客觀地審核證據(jù)，依據(jù)法律的規(guī)定，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和日常生活經(jīng)驗(yàn)，對(duì)證據(jù)有無(wú)證明力和證明力大小獨(dú)立進(jìn)行判斷，并公開(kāi)判斷的理由和結(jié)果。”綜合以上法律規(guī)定我們可知，對(duì)于一般的民事訴訟，我國(guó)實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任原則。同時(shí)，人民法院在應(yīng)用證據(jù)時(shí)，要審查證據(jù)的客觀性、可靠性和關(guān)聯(lián)性。

在本案例中，原告認(rèn)為A鐵礬土礦礦產(chǎn)儲(chǔ)量與被告出讓時(shí)所承諾的儲(chǔ)量存在嚴(yán)重不實(shí)問(wèn)題。對(duì)此，原告提供了某地質(zhì)大隊(duì)某項(xiàng)目部出具的證明。但經(jīng)法院審查后發(fā)現(xiàn)，該證明并非正式的勘查報(bào)告，證明力較弱。《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第六十五條規(guī)定：“審判人員對(duì)單一證據(jù)可以從下列方面進(jìn)行審核認(rèn)定：（一）證據(jù)是否原件、原物，復(fù)印件、復(fù)制品與原件、原物是否相符；（二）證據(jù)與本案事實(shí)是否相關(guān)；（三）證據(jù)的形式、來(lái)源是否符合法律規(guī)定；（四）證據(jù)的內(nèi)容是否真實(shí)；（五）證人或者提供證據(jù)的人，與當(dāng)事人有無(wú)利害關(guān)系?！庇稍摋l規(guī)定可以看出，原告所出具的證據(jù)來(lái)源并不符合相關(guān)的法律規(guī)定，同時(shí)，因?yàn)槭欠钦降目辈閳?bào)告，其證據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性也有待考證。

與此同時(shí)，原告提供證明后，被告對(duì)該證明提出異議，不予認(rèn)可?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十三條規(guī)定：“雙方當(dāng)事人對(duì)同一事實(shí)分別舉出相反的證據(jù)，但都沒(méi)有足夠的依據(jù)否定對(duì)方證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件情況，判斷一方提供證據(jù)的證明力是否明顯大于另一方提供證據(jù)的證明力，并對(duì)證明力較大的證據(jù)予以確認(rèn)。因證據(jù)的證明力無(wú)法判斷導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議事實(shí)難以認(rèn)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)舉證責(zé)任分配的規(guī)則作出裁判?！备鶕?jù)該條規(guī)定，在本案中，原被告均就A鐵礬土礦的實(shí)際儲(chǔ)量問(wèn)題分別提供了相反的證據(jù)，但都沒(méi)有足夠的依據(jù)來(lái)否定對(duì)方的證據(jù)，此時(shí)，人民法院需要依據(jù)舉證責(zé)任分配規(guī)則來(lái)作出裁判?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)或者反駁對(duì)方訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)有責(zé)任提供證據(jù)加以證明。沒(méi)有證據(jù)或者證據(jù)不足以證明當(dāng)事人的事實(shí)主張的，由負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利后果。”根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，因原告所提出的證據(jù)不足以證明A鐵礬土礦儲(chǔ)量存在嚴(yán)重瑕疵的事實(shí)，故原告訴稱的該項(xiàng)理由證據(jù)不足，法院應(yīng)該不予支持。

李某與甲縣國(guó)土資源局簽訂的A鐵礬土礦采礦權(quán)出讓協(xié)議是否有效？

《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定：“非經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)同意，不得在下列地區(qū)開(kāi)采礦產(chǎn)資源：（二）重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)?！薄端畮?kù)大壩安全管理?xiàng)l例》第十三條規(guī)定：“禁止在大壩管理和保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行爆破、打井、采石、采礦、挖沙、取土、修墳等危害大壩安全的活動(dòng)?！钡谑鍡l規(guī)定：“禁止在大壩的集水區(qū)域內(nèi)亂伐林木、陡坡開(kāi)荒等導(dǎo)致水庫(kù)淤積的活動(dòng)。禁止在庫(kù)區(qū)內(nèi)圍墾和進(jìn)行采石、取土等危及山體的活動(dòng)?！薄逗贤ń忉屢弧返谒臈l規(guī)定：“合同法實(shí)施后，人民法院認(rèn)定合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)?！迸c此同時(shí)《合同法解釋二》第十四條規(guī)定：“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。”

《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》是由中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，這都符合《合同法解釋一》第四條中有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的制定主體的要求。強(qiáng)制性規(guī)定可分為效力性規(guī)定和管理性規(guī)定。效力性規(guī)定是指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反了這些禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或者合同不成立的規(guī)范；或者是法律及行政法規(guī)雖然沒(méi)有明確規(guī)定違反這些禁止性規(guī)范后將導(dǎo)致合同無(wú)效或者不成立，但是違反了這些禁止性規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)范?！端畮?kù)大壩安全管理?xiàng)l例》第十三條和第十五條中所禁止都是極易導(dǎo)致大壩出現(xiàn)垮塌會(huì)危害到附近居民人身和財(cái)產(chǎn)安全的活動(dòng)，如果繼續(xù)履行違反這些禁止性規(guī)范的合同，將會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益有所損害。由此可見(jiàn)上述兩條規(guī)定是屬于效力性的強(qiáng)制性規(guī)定，符合《合同法解釋二》第十四條關(guān)于效力性強(qiáng)制性規(guī)定的限制條件。

綜上所述，在本案中，被告出讓給原告的A鐵礬土礦的開(kāi)采范圍有一部分距水庫(kù)大壩不足100米。如果在大壩的保護(hù)范圍內(nèi)大肆開(kāi)采，可能會(huì)影響到水庫(kù)大壩的安全，損害社會(huì)公共利益。

因此，原被告雙方簽訂的有償出讓協(xié)議既違背了上述行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，同時(shí)也損害了社會(huì)公共利益。《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條第一款規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！睋?jù)此，該有償出讓協(xié)議應(yīng)為無(wú)效協(xié)議。故原告請(qǐng)求確認(rèn)該有償協(xié)議無(wú)效的理由成立，法院應(yīng)予以支持。

《中華人民共和國(guó)合同法》第五十八條規(guī)定：“合同無(wú)效或被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)賠償。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！北景钢校桓孀鳛檎块T(mén)，明知A鐵礬土礦礦址距大壩較近，進(jìn)行開(kāi)采會(huì)危及大壩的安全，甚至危害到社會(huì)公共利益，仍對(duì)該礦進(jìn)行公開(kāi)出讓。因此，被告對(duì)該協(xié)議的無(wú)效應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任。而原告在簽訂該協(xié)議前，應(yīng)該對(duì)A鐵礬土礦進(jìn)行實(shí)地考察，對(duì)其開(kāi)采范圍距大壩較近的情況也應(yīng)該是明知的，因此，原告對(duì)該出讓協(xié)議的無(wú)效也存在過(guò)錯(cuò)，應(yīng)承擔(dān)次要責(zé)任。原告在取得該采礦權(quán)后，進(jìn)行了相應(yīng)的開(kāi)采，不但給國(guó)家資源造成一定的損失，也造成該礦區(qū)地表的相應(yīng)破壞，很難回復(fù)原狀，也給被告造成了一定的損失。故原告要求被告返還出讓金的請(qǐng)求應(yīng)予以部分支持，被告應(yīng)當(dāng)返還原告所繳納出讓金300萬(wàn)元的70%，即210萬(wàn)元。

本案是民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系？

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)民法調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系?！北景钢械哪晨h國(guó)土資源局雖然具有行政管理職能，但其并不是上述規(guī)定中的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)，其只是通過(guò)公開(kāi)掛牌出讓的形式以一個(gè)出讓者的身份與原告李某就A鐵礬土礦的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行協(xié)商，李某是否接受，全憑自愿，該局并沒(méi)有以管理者與相對(duì)人的不平等身份出現(xiàn)，并使用其行政權(quán)力強(qiáng)迫李某與其簽訂該有償出讓協(xié)議。

由此可見(jiàn)，該協(xié)議是基于平等、自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t上簽訂的，被告與原告在簽訂該協(xié)議時(shí)處于平等的主體地位，雙方之間不存在命令與服從的關(guān)系，而是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系，應(yīng)該受到民事法律的調(diào)整。故本案屬民事法律關(guān)系，原告提起民事訴訟程序是正確的。

（作者單位：中南大學(xué)法學(xué)院）