轉(zhuǎn)變安置模式 破解征拆“第一難事”

益陽市委辦公室、益陽市國土資源局聯(lián)合調(diào)研組

近三年來，益陽征地拆遷工作整體上保持了和諧、穩(wěn)定的態(tài)勢，全市未因征地拆遷工作引發(fā)重大群體性事件，征地拆遷信訪總量在全省14個(gè)市州中相對較少，多次得到省里表揚(yáng)。

亟待破解的難題

益陽征地拆遷工作，保證了項(xiàng)目建設(shè)和城市發(fā)展的用地需求， 但也面臨一些亟待破解的難題。

政策執(zhí)行難到位。突出表現(xiàn)在中心城區(qū)落實(shí)《關(guān)于印發(fā)〈益陽市中心城區(qū)農(nóng)村居民住房安置實(shí)施暫行辦法〉的通知》（益政發(fā)〔2011〕7號）、《關(guān)于印發(fā)〈益陽市中心城區(qū)實(shí)行“兩轉(zhuǎn)變一納入”被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障實(shí)施暫行辦法〉的通知》（益政發(fā)〔2011〕8號）兩個(gè)文件難以到位，主要有兩方面原因：一是新老安置方式存在價(jià)格差，群眾仍愿按老方式安置。因歷史原因，中心城區(qū)及沅江等縣市長期采用“一戶一基”的安置模式，即補(bǔ)償被征地農(nóng)民一定面積（每戶70平方米左右）的宅基地，用于農(nóng)戶自建新居。農(nóng)民獲取宅基地后，往往通過市場化運(yùn)作，突破樓層限制建房（一般限建三層，實(shí)建6層），通過出租或出售多余樓層或門面獲利。與益政發(fā)〔2011〕7號規(guī)定的安置方式相比（實(shí)有安置人口每人享受60平方米的安置房指標(biāo)，其中30平方米為保障性安置房，30平方米為政策調(diào)節(jié)性安置房），老安置方法群眾所獲實(shí)際利益更大（根據(jù)每戶人數(shù)、安置區(qū)地段等因素不同，多獲利少則幾萬元，多則上十萬元），因此，大部分群眾仍然要求按宅基地安置模式進(jìn)行安置。 二是安置及社保資金難到位。按上述兩個(gè)文件要求，中心城區(qū)用地報(bào)批在原繳納費(fèi)用的基礎(chǔ)上需增加被征地農(nóng)民安置和社會保障資金8萬元/畝（安置資金、社會保障資金各4萬元/畝），但實(shí)際征收情況不理想，欠賬多。

工作流程欠規(guī)范，工作方法單一。除了未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施征拆、不按規(guī)定公告或公告內(nèi)容不全、不按規(guī)定聽取群眾意見、沒有告知聽證權(quán)利這些問題，重點(diǎn)還表現(xiàn)在工作方法單一方面。遇到所謂“釘子戶”，工作人員除了采取“5+2”、“白加黑”、“車輪戰(zhàn)”等傳統(tǒng)方法外，沒有其他行之有效的辦法。一線的同志說，20世紀(jì)90年代拆遷，拆遷戶主動找干部，拆遷協(xié)議還未簽，房屋就拆了，而現(xiàn)在干部幾十次甚至上百次上門做工作，踏破鞋底、磨破嘴皮、講干喉嚨，都難以達(dá)成協(xié)議。為完成上級交給的任務(wù)，基層干部往往采取“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的方法，想方設(shè)法通過各種途徑提高拆遷戶的實(shí)際所得，導(dǎo)致超標(biāo)準(zhǔn)的“暗中補(bǔ)償”以及“一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多種操作結(jié)果”的現(xiàn)象比較普遍，而被拆遷戶相互攀比，其“胃口”像滾雪球一樣越滾越大。這種操作模式最終導(dǎo)致積極配合政府工作、及早拆遷的老實(shí)人吃虧，而拖到最后的“釘子戶”得實(shí)惠。基層干部反映，這種模式成本越來越高，已經(jīng)難以為繼。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在諸多問題。一是標(biāo)準(zhǔn)偏低。與房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題相比，基層干部群眾對于房屋附屬物、苗木花卉、墳?zāi)?、桿線等的補(bǔ)償問題反映更為強(qiáng)烈。如水泥坪補(bǔ)償價(jià)格為20元/平方米，群眾反映，現(xiàn)在光人工成本就漲到了15元/平方米?，F(xiàn)有遷墳補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為土墳400元/座，水泥石砌墳800元/座，遷墳工作難度越來越大，資陽區(qū)某項(xiàng)目請專業(yè)隊(duì)伍統(tǒng)一遷墳10座，平均價(jià)格達(dá)到1500元/座。二是標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整可能引發(fā)負(fù)面作用。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過于頻繁或一次性提高幅度較大也會引發(fā)問題。

搶建、搶種、搶栽等現(xiàn)象嚴(yán)重。受利益驅(qū)動，項(xiàng)目征地前，農(nóng)民搶建房屋、搶種農(nóng)作物、搶栽苗木花卉等現(xiàn)象較為普遍。很大程度上與基層組織不作為、亂作為有關(guān)，特別是村、社區(qū)干部為拉選票，幫助農(nóng)戶爭利益，對這些違法現(xiàn)象不及時(shí)制止、舉報(bào)，有時(shí)甚至做反面工作。

后續(xù)工作滯后。一是安置房建設(shè)及管理工作滯后。工作中存在重拆遷輕安置，有些重點(diǎn)項(xiàng)目因時(shí)間要求緊，為按期完成任務(wù)，往往臨時(shí)抽調(diào)重兵拆遷，拆遷工作完成后，抽調(diào)人員一散，被拆遷群眾的重建安置就被擱置，多年都得不到妥善安置，個(gè)別農(nóng)戶甚至長達(dá)10年未安置。按照老安置辦法，由于村民集中建房存在政策障礙，產(chǎn)權(quán)無法分到農(nóng)民個(gè)人，且規(guī)劃審批緩慢，群眾安置過渡期被延長，直接影響拆遷進(jìn)度，增加不穩(wěn)定因素。部分被拆遷群眾選擇貨幣安置方式，在領(lǐng)取補(bǔ)償款后，并沒有立即建房或購買商品房，由于物價(jià)上漲，已無法購置預(yù)期的住房，造成新的矛盾。安置區(qū)建成后，大多數(shù)沒有聘請專業(yè)物業(yè)公司管理，衛(wèi)生、治安等問題突出。二是失地農(nóng)民就業(yè)難。三是補(bǔ)償資金無法足額按時(shí)到位。

破解“第一難題”

維護(hù)政策權(quán)威，轉(zhuǎn)變安置模式。一是要加大政策執(zhí)行力度。益政發(fā)﹝2011﹞7號、益政發(fā)﹝2011﹞8號兩個(gè)文件的制定經(jīng)過了較長時(shí)期的科學(xué)認(rèn)證，其確定的大原則與方向是科學(xué)合理、符合益陽實(shí)際的，并作了廣泛宣傳發(fā)動，相關(guān)政策條文已為群眾所熟知，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行到位，下一步重點(diǎn)應(yīng)在完善政策措施上著力。要落實(shí)政策要求，對用地方新征地須繳納的拆遷安置費(fèi)、社會保障費(fèi)做到應(yīng)收盡收，切實(shí)解決資金不足的問題。要嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)償資金，杜絕拖欠村民或村集體（社區(qū)）補(bǔ)償資金現(xiàn)象。二是要進(jìn)一步完善政策。如對于苗木花卉等難以評估的地面附著物，可借鑒剝離銀行不良資產(chǎn)的方式，由政府出資或補(bǔ)貼，成立專業(yè)公司進(jìn)行處置。如以政府補(bǔ)貼方式，由專業(yè)公司對苗木花卉進(jìn)行移栽，購買相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提高移栽成活率，降低補(bǔ)償成本。三是要著力轉(zhuǎn)變安置模式。原有的“一戶一基”安置模式嚴(yán)重浪費(fèi)土地，容易造成重復(fù)拆遷。據(jù)沅江高新區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)同志測算，按“一戶一基”模式安置，根據(jù)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃及用地需求，該區(qū)還需700畝土地用于安置，若選取適宜地塊，實(shí)行多層集中安置，只需20多畝土地。要堅(jiān)持新的安置模式（水平安置），不走回頭路，通過適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使群眾實(shí)際利益得到保障，從而減少阻力。建議在對相關(guān)補(bǔ)償政策進(jìn)行修改時(shí)，可通過適當(dāng)增加安置面積的方式，確保農(nóng)民實(shí)際所得。探索安置房建設(shè)新模式，出臺政策措施，鼓勵(lì)開發(fā)商在商業(yè)小區(qū)內(nèi)配建一定比例的安置房，減少矛盾糾紛。四是加強(qiáng)后續(xù)管理。加大對安置房建設(shè)的后續(xù)支持力度，明確安置房建設(shè)的責(zé)任主體，協(xié)調(diào)解決安置房在規(guī)劃、建設(shè)過程中存在各種難題。加強(qiáng)對集中安置區(qū)的管理，結(jié)合各類城市創(chuàng)建工作，提升安置區(qū)管理水平。將安置小區(qū)作為創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市等各類創(chuàng)建活動的重點(diǎn)，加強(qiáng)社區(qū)管理與治安管理，有效遏制盜竊、賭博等歪風(fēng)。

健全保障體系，解除后顧之憂。一是穩(wěn)妥推進(jìn)失地農(nóng)民參保工作。建議由人社部門牽頭，在摸清底子、科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，盡快拿出失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的最佳方案?？刹扇∠纫缀箅y、分步到位的辦法，優(yōu)先統(tǒng)籌第四年齡階段人員的社保資金缺口，并適當(dāng)增加失地農(nóng)民的低保數(shù)量。二是加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)工作。三是以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)。

嚴(yán)格依法拆遷，提高人員素質(zhì)。一是嚴(yán)格征地拆遷程序。二是嚴(yán)格推行“凈地”出讓。事實(shí)證明，拆遷工作尚未全部完成，甚至還未啟動，就將土地出讓的“毛地”出讓方式，雖然在短期內(nèi)節(jié)省了時(shí)間，但為之后的項(xiàng)目建設(shè)埋下了很大的隱患，使政府拆遷工作十分被動，還容易導(dǎo)致土地閑置。因此，要嚴(yán)格推行“凈地”出讓方式，使出讓土地權(quán)利清晰，安置補(bǔ)償落實(shí)到位，沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)必要的基本條件，以減少拆遷矛盾及土地閑置現(xiàn)象。三是整合拆遷主體，提升人員素質(zhì)。中心城區(qū)征地拆遷要由市征地拆遷管理處統(tǒng)一發(fā)布征地拆遷公告、統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算補(bǔ)償費(fèi)用。區(qū)縣（市）應(yīng)整合征地拆遷機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的征地拆遷工作，杜絕多頭拆遷和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。

加大拆違力度，優(yōu)化工作環(huán)境。一是強(qiáng)化工作責(zé)任。把搶建、搶種、搶栽管理工作列入村（社區(qū)）目標(biāo)考核內(nèi)容，實(shí)行一票否決制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、查處各類違法建筑、違法用地行為。二是加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。建議全市每年組織一次集中打擊搶建、搶種、搶栽專項(xiàng)行動。三是優(yōu)化司法環(huán)境。四是堅(jiān)持區(qū)別對待。合理規(guī)范和認(rèn)定人民群眾的合理建房需求，疏導(dǎo)農(nóng)民建房。摸清和核實(shí)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民違法建房底數(shù)，對歷史違法建筑，不嚴(yán)重影響規(guī)劃的給予處罰，嚴(yán)重影響規(guī)劃的依法拆除，加快城中村改造，逐步消化存量違建。五是建立問責(zé)機(jī)制。

創(chuàng)新工作方法，推進(jìn)集約用地。一是積極探索征地新模式。沅江市已在瓊湖街道白和組啟動整組預(yù)征工作，具體作法是：由沅江市城建投資公司與村組及村民（近500人）簽定相關(guān)協(xié)議，對全組土地（約500畝）進(jìn)行整體征收，其中435畝用于引進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，土地上基本無房屋，在村民居住區(qū)域規(guī)劃60余畝地，就地建設(shè)新的安置區(qū)。目前，土地已進(jìn)入報(bào)批環(huán)節(jié)，全組無搶建、搶種、搶栽等現(xiàn)象。據(jù)介紹，這一作法與傳統(tǒng)征地方法相比，至少可節(jié)約10%的成本，且群眾工作壓力大大減輕。各區(qū)縣（市）應(yīng)積極探索符合本地實(shí)際的征拆工作方法，找到各方利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。二是創(chuàng)新招商思路，提高土地利用效率。據(jù)估算，益陽市中心城區(qū)凈地綜合成本達(dá)35-45萬元/畝，根據(jù)中央農(nóng)村土地政策走向，從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村集體土地征收價(jià)格將逐漸上漲，直至接近市場價(jià)格，征地成本也勢必“水漲船高”，政府財(cái)力將越來越難以承擔(dān)，今后將出現(xiàn)征地比拆遷還難的局面。因此，應(yīng)著力改變粗放式的用地模式，積極創(chuàng)新招商思路，通過利用舊廠房、倉庫和存量土地，吸引項(xiàng)目落地，加快建成一批標(biāo)準(zhǔn)化廠房，推進(jìn)工業(yè)用地出讓彈性年期和租賃制，探索存量工業(yè)用地退出機(jī)制，切實(shí)提高土地利用效率。研究制定引導(dǎo)中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)“退二進(jìn)三”政策措施，實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥”，提升城市形象，拓展發(fā)展空間。