農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

吳曉清

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，反映了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，總體是健康、有效的，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

1.農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，由于工業(yè)化的壓力以及現(xiàn)實(shí)條件的限制，絕對(duì)數(shù)量龐大的農(nóng)民一直處于社會(huì)保障制度之外，正因?yàn)槿绱?，土地?duì)于農(nóng)民的重要性和保障功能非同一般。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，土地進(jìn)一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人，而脫離了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人（如農(nóng)民工）在失去土地之后，為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的種種風(fēng)險(xiǎn)必然要求農(nóng)村社會(huì)保障有新的內(nèi)容和新的制度。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，也阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。很多農(nóng)民即使在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)得到了一份比較固定的職業(yè)，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經(jīng)營(yíng)的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，阻礙了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進(jìn)而影響著新農(nóng)村的建設(shè)。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權(quán)法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有大體方向上的規(guī)定，但具體到細(xì)節(jié)問(wèn)題上農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)仍不健全，對(duì)于強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和擅自改變農(nóng)村土地用途的現(xiàn)象，各地也只是用行政性指導(dǎo)意見(jiàn)的方式予以禁止，這就為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規(guī)定，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉(zhuǎn)主體不清等問(wèn)題制約了流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制不完善。自農(nóng)村土地承包法頒布實(shí)施后，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理人員在減少，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無(wú)人監(jiān)管的趨勢(shì)，個(gè)別經(jīng)管站鑒證過(guò)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，仍存在諸多問(wèn)題，從而留下了許多導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的隱患。雖然各地紛紛出臺(tái)規(guī)定，禁止強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改變土地用途，但在實(shí)踐過(guò)程中，由于巡查力度的不夠或者監(jiān)管的不到位，違反農(nóng)民意愿和土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 轉(zhuǎn)

4.信息流通不暢。延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。并且對(duì)于有意向想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶(hù)，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，爭(zhēng)取讓每家每戶(hù)都對(duì)土地流轉(zhuǎn)有所了解。對(duì)于本村土地較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府應(yīng)提供外面土地承包的信息，鼓勵(lì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民到外地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，促進(jìn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

5.政策措施不完善。？首先，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日趨多元，迫切需要地方政府出臺(tái)相關(guān)的具體措施，加強(qiáng)管理和服務(wù)，但目前除中央出臺(tái)的宏觀(guān)政策外，各地區(qū)尚未制定出臺(tái)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的具體政策措施，土地流轉(zhuǎn)缺乏政策的引導(dǎo)和規(guī)范，制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

其次，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持不到位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，收效慢，對(duì)大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制于資金技術(shù)等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我國(guó)許多地方的農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，寧愿拋荒土地也不愿流轉(zhuǎn)，從目前的實(shí)際來(lái)看，各級(jí)政府尚未出臺(tái)針對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)民和流人種田大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社和企業(yè)公司的具體支持政策，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

6.思想認(rèn)識(shí)不到位。受生存保障、生產(chǎn)習(xí)慣和傳統(tǒng)觀(guān)念的影響，農(nóng)民對(duì)耕地的依賴(lài)較大，視承包田為“保命田”，對(duì)政策的時(shí)效性不了解，即便流轉(zhuǎn)也是短期流轉(zhuǎn)。

7.管理和服務(wù)不到位。缺乏土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢(xún)沒(méi)有門(mén)路。管理部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒(méi)有完成落實(shí)到位。土地承包仲裁機(jī)構(gòu)未設(shè)置，土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制不健全，糾紛調(diào)處缺乏依據(jù)。大部分縣、鄉(xiāng)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制尚未形成，沒(méi)有配套的政策措施。

8.流轉(zhuǎn)違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。？少數(shù)地方的基層干部對(duì)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益和堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，不顧客觀(guān)實(shí)際，盲目對(duì)流轉(zhuǎn)下指標(biāo)定任務(wù)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。有的地區(qū)為了片面地追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨便改變土地承包關(guān)系，用行政手段將農(nóng)戶(hù)的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的地方為了降低開(kāi)發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間，低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些問(wèn)題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

（作者單位：161200黑龍江省富?？h富路鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展管理中心）