中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實施評價及反思

黃錦東

摘 要：本文通過對掛鉤政策的實施評價，提出了進(jìn)一步規(guī)范掛鉤政策目標(biāo)，努力減少中央政府和地方政府的政策目標(biāo)偏差，加強掛鉤規(guī)劃的科學(xué)性和地位，充分重視農(nóng)戶參與意愿的解決方法。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；政策目標(biāo)；實施評價

2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號 ）中首次提出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱“掛鉤”）政策以來，國土資源部陸續(xù)發(fā)布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā) [2008] 138號）等規(guī)定，逐步明確了掛鉤工作的基本要求、項目管理等細(xì)則，并在天津等5省市開展掛鉤試點工作。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤整理復(fù)墾低效農(nóng)村建設(shè)用地，騰出建設(shè)指標(biāo)，能夠從一定程度上緩解經(jīng)濟建設(shè)和耕地保護(hù)之間的矛盾，也是對當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃中日漸捉襟見肘的建設(shè)用地指標(biāo)的有益補充，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展盤活了用地空間。從實際情況看，城市化程度較高的地區(qū)對掛鉤政策的實施有更高的積極性。然而，在掛鉤政策具體落地的近十年來，出現(xiàn)了政策與執(zhí)行的錯位。因此，適時地對掛鉤政策實施情況進(jìn)行評價和反思，提煉出掛鉤政策今后的改進(jìn)方向，具有一定的理論價值和實踐意義。

1 掛鉤政策實施的問題分析

1.1 對周轉(zhuǎn)指標(biāo)關(guān)注度過高

掛鉤政策是一個優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的綜合性多目標(biāo)政策，然而在實施的過程中，一些地區(qū)積極申請掛鉤項目爭取建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，僅僅將其當(dāng)作增加周轉(zhuǎn)指標(biāo)的手段，先建后拆的現(xiàn)象普遍存在，而忽略了用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和耕地質(zhì)量的提高，沒有把掛鉤看作是集約節(jié)約用地，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為社會主義新農(nóng)村的建設(shè)提供用地保障的一項措施。有些地區(qū)還出現(xiàn)對項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地重復(fù)整理開發(fā)增加周轉(zhuǎn)指標(biāo)的現(xiàn)象，未能從根本上形成耕地資源的補充，同時還浪費了大量的人力財力，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

1.2 掛鉤規(guī)劃沒有起到目標(biāo)調(diào)控的作用

《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》要求“掛鉤試點市、縣應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和專項調(diào)查，編制掛鉤試點專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排掛鉤試點項目區(qū)規(guī)模布局，做好與城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃等的銜接”。但在實際工作中，這一規(guī)劃并沒有很好地落實，沒有與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃銜接，導(dǎo)致掛鉤項目區(qū)安排與未來城鎮(zhèn)布局、結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向脫節(jié)，進(jìn)而無法實現(xiàn)規(guī)劃對掛鉤政策整體目標(biāo)的調(diào)控作用。

1.3 農(nóng)民權(quán)益得不到保障

作為掛鉤實施的主要服務(wù)對象和目標(biāo)受益群體，農(nóng)民權(quán)益的保障和農(nóng)民的滿意度是衡量掛鉤政策實施的重要標(biāo)尺。然而在實際操作中，巨額的級差地租收入?yún)s很難補償給搬遷的農(nóng)民。雖然按照《辦法》的規(guī)定，通過增減掛鉤獲得的建設(shè)用地指標(biāo)實行有償供地所得的收益，“要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件”，但是地方政府并沒有制定出相關(guān)的政策，對搬遷農(nóng)民只是給予一定的補償（由于各地財力、地價和資金來源不同，給予的補償標(biāo)準(zhǔn)也高低不同）。

2 掛鉤政策實施中出現(xiàn)問題的原因分析

2.1 中央與地方政府的博弈失衡

中央政府力圖通過掛鉤將低效農(nóng)村建設(shè)用地置換出來，在不降低耕地面積、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、控制建設(shè)用地總量的前提下，保障經(jīng)濟發(fā)展用地需求。而對于地方政府，重點關(guān)注的是獲得用地指標(biāo)，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長。同時，地方財政資金缺口使地方政府有選擇通過土地出讓獲取收益的持久動力。由此，中央和地方政府的政策目標(biāo)出現(xiàn)了偏差，多目標(biāo)政策演變成為單目標(biāo)政策。

在中央和地方政府的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢和操作優(yōu)勢地位，而中央的懲罰又難以到位，農(nóng)民處于弱勢地位，結(jié)果往往是中央政府保護(hù)耕地的目標(biāo)落空，地方政府加速城市擴張，而農(nóng)民被排除在土地收益之外。

2.2 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的產(chǎn)權(quán)失衡

掛鉤政策把城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個行政級別和性質(zhì)不同的區(qū)域放在一個項目區(qū)，似乎是消除了行政區(qū)上的影響，但是長期形成的城鄉(xiāng)區(qū)別，而且農(nóng)民集體土地歸屬不明晰，農(nóng)民對土地缺乏支配權(quán)和控制權(quán)，無權(quán)從土地流轉(zhuǎn)中盡可能地獲得收益。

相反，快速的城市化過程中，城市在不斷擴張占用農(nóng)村土地。設(shè)立增減掛鉤項目區(qū)，似乎是把外部性內(nèi)部化，然而項目區(qū)仍然是分為農(nóng)村和城鎮(zhèn)，而且目標(biāo)是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，雖然也要優(yōu)化農(nóng)村用地布局和結(jié)構(gòu)，保證耕地數(shù)量和質(zhì)量，但城市擴張的外部性仍然存在。

3 規(guī)范掛鉤政策的目標(biāo)調(diào)控與路徑選擇

掛鉤政策在將近十年的實施中經(jīng)歷了從鼓勵到逐步規(guī)范到嚴(yán)格規(guī)范的轉(zhuǎn)變，下一步，明確掛鉤政策的目標(biāo)、規(guī)范掛鉤政策的執(zhí)行將成為掛鉤政策調(diào)控的重點。

3.1 掛鉤政策的目標(biāo)調(diào)控

掛鉤政策在實施中之所以會出現(xiàn)各種問題，主要原因在于中央政府和地方政府的目標(biāo)不一致，執(zhí)行中產(chǎn)生目標(biāo)偏差造成的。掛鉤政策的首要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，其次要通過建設(shè)用地增減掛鉤的方式整理出用地指標(biāo)，緩解用地壓力。對于首要目標(biāo)和第二目標(biāo)要相互協(xié)調(diào)，以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活作為最終目標(biāo)，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力作為派生目標(biāo)，不能為了解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)問題，而犧牲或忽視村集體和農(nóng)民的根本利益。要通過掛鉤政策的實施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地安排，推動城鄉(xiāng)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間布局合理化。

3.2 掛鉤政策的路徑選擇

3.2.1加強掛鉤規(guī)劃的先導(dǎo)作用

近年來，各地積極推動掛鉤工作，希望通過增減掛鉤，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地，實現(xiàn)耕地保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”。為了防止地方大拆大建、只建不拆、多建少拆，違背掛鉤政策節(jié)約集約用地的初衷，造成新的更大的浪費，必須對區(qū)域掛鉤工作進(jìn)行總體部署和組織管理，這就是掛鉤規(guī)劃的使命。掛鉤規(guī)劃對掛鉤項目的實施起到了規(guī)模的總量控制和合理布局的先導(dǎo)作用，是政府“有形的手”對增減掛鉤政策實施進(jìn)行干預(yù)的一種主要形式。

因此，掛鉤專項規(guī)劃是掛鉤政策實施的先導(dǎo)。要加強掛鉤規(guī)劃的科學(xué)性，合理確定增減掛鉤整理潛力，重點解決好拆舊區(qū)和建設(shè)新的空間布局和時序安排，為掛鉤項目的實施奠定良好基礎(chǔ)。

3.2.2提高周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用效率

《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》規(guī)定“以項目區(qū)實施為核心，實行行政轄區(qū)和項目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理”，周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用范圍受到嚴(yán)格的限制。調(diào)查表明，由于地方發(fā)展（如地級市）的區(qū)域差異性，拆舊潛力大的地方往往并不是建新需求大的地方，這一政策安排使得周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用效率降低，不利于區(qū)域的整體統(tǒng)籌發(fā)展。建議周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用的行政轄區(qū)升級，根據(jù)地方發(fā)展的需要整體協(xié)調(diào)。如按照縣級間級差地租的差異按比例分配周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

3.2.3重視農(nóng)戶參與意愿

增減掛鉤組織與實施管理的主體是各級政府，具體實施主體是次級基層機構(gòu)，農(nóng)戶是掛鉤工作中參與人數(shù)最多的群體。我國新的農(nóng)村建設(shè)用地整治的基本動力來自兩方面：一方面，政府出于耕地保護(hù)、集約用地的需要；另一方面，逐步富裕的農(nóng)村居民對生產(chǎn)生活環(huán)境提出更高要求。從以往的農(nóng)村居民點整治的成功經(jīng)驗來看，在具備經(jīng)濟實力的情況下由村集體和農(nóng)戶自發(fā)開展的農(nóng)村居民點整治取得較好效果。因此，分析農(nóng)戶參與掛鉤的意愿，對于推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地協(xié)調(diào)互動，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，具有非常重大的意義。

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