“土地身份證”如何編

舒泳飛

宗地統(tǒng)一代碼存在于土地調(diào)查、土地登記、土地確權(quán)等地籍管理工作的各個方面，是地籍信息的橋梁和紐帶。

提起宗地統(tǒng)一編碼工作，相信國土資源系統(tǒng)的工作人員都會覺得陌生。它是在新形勢、新時期下實施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理，提高國土資源管理準(zhǔn)確性、科學(xué)性，滿足國土資源信息化管理需求，促進(jìn)土地統(tǒng)一登記的有效手段。2012年、2013年連續(xù)兩年進(jìn)入國土資源部年度重點工作，受到了湖南省國土資源廳的高度重視。

作為國土資源管理的改革創(chuàng)新工程，它是在怎樣的背景下出現(xiàn)的，有著怎樣意義和效用，在湖南省的進(jìn)展情況如何，本文試圖為你解開這些疑點，真實、全面地展現(xiàn)宗地統(tǒng)一編碼工作。

國土管理新形勢推動宗地統(tǒng)一編碼

宗地統(tǒng)一代碼是在地籍信息化、城鄉(xiāng)地籍一體化及不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景下提出的。宗地統(tǒng)一代碼存在于土地調(diào)查、土地登記、土地確權(quán)等地籍管理工作的各個方面，是地籍信息的橋梁和紐帶。通過宗地統(tǒng)一代碼標(biāo)識關(guān)聯(lián)信息，實現(xiàn)對電子文件的歸檔、查詢、共享和服務(wù)等管理工作。

長期以來，我國的宗地編碼分別采用城鄉(xiāng)兩種不同編碼方式，即農(nóng)村采用“縣級行政代碼+鄉(xiāng)鎮(zhèn)+村+宗地號+宗地支號”的方式，城鎮(zhèn)采用“縣級行政代碼+街道+街坊+宗地號+宗地支號”的方式。

城鄉(xiāng)不同的編碼方式，在構(gòu)建城鄉(xiāng)地籍一體化管理體系的過程中，容易導(dǎo)致宗地編碼出現(xiàn)重復(fù)或者空白。特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，難以做到宗地編號與實地的一一對應(yīng)。各地在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)實踐中，對編碼規(guī)則的執(zhí)行中也各不相同，導(dǎo)致目前各地的宗地編號形式多樣，不盡統(tǒng)一，難以實現(xiàn)全國地籍城鄉(xiāng)統(tǒng)一的信息化管理。

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，各地行政區(qū)劃調(diào)整較大，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級調(diào)整變得頻繁。以鄉(xiāng)級行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地籍號，在實際工作中很難保持穩(wěn)定，進(jìn)而影響到國土資源的有效管理和保護(hù)利用。

更為重要的是，現(xiàn)行的編碼模式，無法體現(xiàn)宗地的權(quán)利歸屬和權(quán)利類型，無法發(fā)揮土地權(quán)屬的核心優(yōu)勢，不利于維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益。

基于此，前國土資源部部長徐紹史曾多次指出，要加快開展全國統(tǒng)一的宗地編碼實施工作，讓全國每宗土地都有一個唯一的“身份證號”，實現(xiàn)全國宗地編碼的標(biāo)準(zhǔn)化，滿足國土資源信息化管理的需求。

2011年5月，在國土資源部2010年度全國土地變更調(diào)查匯總暨加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作部署會議上，王世元副部長提出加快推進(jìn)全國宗地統(tǒng)一編碼工作。在開展全國宗地編碼研究的基礎(chǔ)上，國土資源部逐步形成了《宗地編碼規(guī)則》初稿，并完成了試點方案的編制。根據(jù)試點方案要求，天津、遼寧、上海、四川、廣西、海南、寧夏及深圳市這8個各具特色且地籍工作基礎(chǔ)較好的試點地區(qū)，將以二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫和已建立的城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，按照宗地編碼規(guī)則，有針對性地選取2～3個縣（區(qū)），采取對比試驗方法，對轄區(qū)內(nèi)全部宗地進(jìn)行統(tǒng)一編碼，重點檢驗編碼規(guī)則的科學(xué)合理性。2012年1月5日，國土資源部下發(fā)《全國宗地統(tǒng)一代碼編制工作實施方案》（國土資發(fā)〔2012〕4號），要求各地劃分地籍區(qū)，啟用宗地統(tǒng)一代碼，開展省級示范區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)地籍信息化建設(shè)，推動了我國宗地統(tǒng)一編碼工68作的進(jìn)一步發(fā)展。

湖南省宗地統(tǒng)一編碼注重結(jié)合省情

在國土資源部的統(tǒng)一部署下，湖南省啟動了宗地統(tǒng)一代碼編制工作。湖南省的宗地編碼工作是在深入研究湖南地籍管理工作實際情況的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作推進(jìn)情況，以省級示范點建設(shè)為引導(dǎo)，在充分繼承現(xiàn)有的工作基礎(chǔ)上推進(jìn)的。

湖南省國土資源規(guī)劃院土地調(diào)查所的劉華平告訴記者，相對于天津、上海、遼寧等16個試點省市，湖南地籍管理尤其是宗地統(tǒng)一編碼工作還有一定的差距。比如江蘇省在二次調(diào)查中全面采用1∶5000航測影像，同步完成了土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和權(quán)屬調(diào)查，地籍工作經(jīng)費充足，農(nóng)村集體所有權(quán)宗地統(tǒng)一編碼工作已經(jīng)完成；海南省在二次調(diào)查結(jié)束后就開展了農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，相關(guān)經(jīng)費由省財政安排。

為了更好地契合省情，湖南省國土資源規(guī)劃院編制了《湖南省宗地統(tǒng)一代碼編制工作實施方案》，強(qiáng)調(diào)湖南的宗地統(tǒng)一編碼主要做好五項工作：科學(xué)劃分地籍區(qū)和地籍子區(qū)、設(shè)計各縣（市）編碼轉(zhuǎn)換規(guī)則、推廣編碼成果應(yīng)用、創(chuàng)建省級示范區(qū)、推動地籍信息平臺建設(shè)。

劉華平表示，在設(shè)計技術(shù)方案時的一個基本原則是，充分考慮各地宗地統(tǒng)一代碼編制工作工作基礎(chǔ)和信息化建設(shè)水平差異較大的實際情況，區(qū)分已建立和未建立地籍管理信息系統(tǒng)或地籍?dāng)?shù)據(jù)庫兩種類型，對不同地區(qū)采取不同的技術(shù)方法和工作流程，差別化制定宗地統(tǒng)一代碼編制技術(shù)路線。

以試點推動宗地統(tǒng)一編碼工作發(fā)展

2011年7月，在湖南省地籍工作會議上，湖南省國土資源廳將宗地統(tǒng)一編碼作為當(dāng)前重點工作之一進(jìn)行了部署。此后，湖南省國土資源廳多次組織各市縣國土資源局地籍部門學(xué)習(xí)了國土資源部發(fā)布的《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》與《全國宗地統(tǒng)一代碼編制工作實施方案》。根據(jù)部要求，省國土資源規(guī)劃院組織10名從事城鎮(zhèn)地籍調(diào)查與數(shù)據(jù)庫建設(shè)等相關(guān)業(yè)務(wù)的技術(shù)骨干，就《宗地代碼編制規(guī)則》（征求意見稿）深入討論，形成修改建議，上報國土資源部。

2012年4月，湖南省在地籍工作基礎(chǔ)相對較好的株洲市天元區(qū)和長沙市望城區(qū)首先開展了省級試點，以期為全省工作全面鋪開提供較為成熟的技術(shù)路線和方法。

湖南省國土資源規(guī)劃院承擔(dān)了株洲市天元區(qū)試點的技術(shù)支撐工作。經(jīng)過充分搜集資料、與株洲地籍工作人員的詳細(xì)討論，初步確定了以“以現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為基礎(chǔ)，結(jié)合典型線狀地物”的劃分方式劃分地籍區(qū)和地籍子區(qū)。

2013年5月，在收集完最新的天元區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)成果和二次調(diào)查以來城鎮(zhèn)區(qū)域已發(fā)證宗地資料后，按照部要求，結(jié)合試點區(qū)域?qū)嶋H，完成了天元區(qū)地籍區(qū)和地籍子區(qū)劃分，以及農(nóng)村所有權(quán)宗地的編碼。

在省級組織實施方面，湖南省國土資源規(guī)劃院充分總結(jié)試點經(jīng)驗，借鑒其他省市先進(jìn)做法，編制了《湖南省宗地統(tǒng)一代碼編制工作實施方案》和《湖南省宗地統(tǒng)一代碼編制實施細(xì)則》，待省廳批準(zhǔn)后下發(fā)實施。湖南省宗地統(tǒng)一編碼工作步入健康有序的發(fā)展階段。

（資料來源：湖南省國土資源規(guī)劃院）