征地拆遷怎么這么難

張立強(qiáng)

一方面社會(huì)輿論壓力日漲，另一方面要突破現(xiàn)行政策藩籬缺乏上位法的有力支撐，依法履職的硬性要求和無(wú)法可依的現(xiàn)實(shí)使集體土地征收補(bǔ)償工作陷入兩難。

近年來(lái)長(zhǎng)沙市掀起“大開(kāi)發(fā)、大發(fā)展、大建設(shè)”熱潮，集體土地征地拆遷工作成為了一大難題。在這樣的形勢(shì)下，作為實(shí)施土地征收主體的政府與被征收對(duì)象的村民、村集體之間不可避免地出現(xiàn)一些新的矛盾與問(wèn)題，在此我們對(duì)這些矛盾進(jìn)行簡(jiǎn)要解析。

法的桎梏

上位法和地方法的矛盾

《土地管理法》和《集體土地征收條例》的修訂和制定正在進(jìn)行，遲遲未正式頒布出臺(tái)。目前的情況是上位法并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，而地方政策執(zhí)行已遇到實(shí)際阻礙：一方面社會(huì)輿論壓力日漲，另一方面要突破現(xiàn)行政策藩籬缺乏上位法的有力支撐，依法履職的硬性要求和無(wú)法可依的現(xiàn)實(shí)使集體土地征收補(bǔ)償工作陷入兩難。

司法解釋適用的難題

2005年，最高人民法院行政審判庭在對(duì)重慶市高級(jí)人民法院的《征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》（法〔2005〕行他字第5號(hào)）中作出了“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置”的司法解釋。 2011年最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號(hào)），其中第十二條規(guī)定“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)”。最高人民法院前后兩次司法解釋引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響，也給我們實(shí)際工作帶來(lái)了新的難題。一是《土地管理法》關(guān)于集體土地及其地上附著物征收補(bǔ)償程序、農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、獲取和管理已有明確規(guī)定，此類(lèi)規(guī)定是作為《土地管理法》的根本性立法框架，在上位法未作出重大修改前參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》存在法律適用的障礙。二是最高人民法院對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地上房屋補(bǔ)償參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的前置條件并未作出明確規(guī)定。我們通常對(duì)此條款的理解為：在實(shí)踐中有些農(nóng)村集體土地雖然已經(jīng)被批準(zhǔn)征收，但由于種種原因，有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村集體土地上的房屋沒(méi)有同時(shí)進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，也一直由原住戶(hù)繼續(xù)使用。若干年后實(shí)施拆遷補(bǔ)償安置時(shí)，房屋所在的地方已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，周?chē)姆课輧r(jià)格已經(jīng)城市化，如果仍然按照農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，難以解決農(nóng)民的居住問(wèn)題。

立法滯后和輿論先行的困境

時(shí)任總理溫家寶在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、國(guó)土資源部在《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》等重大會(huì)議、重要公文中都多次對(duì)提高集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出要求，特別是要讓被征地農(nóng)民參與土地增值收益的分配，在社會(huì)各界引起了強(qiáng)烈反響。但如前所述，由于系統(tǒng)性政策法規(guī)調(diào)整沒(méi)有出臺(tái)，地方政府實(shí)際操作中缺乏可行性依據(jù)，輿論導(dǎo)向往往陷入“百口莫辯”的被動(dòng)局面，被征地農(nóng)民的期望也成了鏡中花、水中月，無(wú)法實(shí)現(xiàn)，征地雙方的沖突在立法滯后和輿論先行的矛盾逐步升級(jí)。

實(shí)踐的艱難

現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低與被征地群眾訴求偏高的矛盾

目前被征地農(nóng)民普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，主要因?yàn)榻晡飪r(jià)上漲較快而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整相對(duì)CPI仍具有滯后性，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償沒(méi)有得到及時(shí)的調(diào)整。從集體土地補(bǔ)償安置實(shí)施主體的角度來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，保障安置成本快速上漲造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力決定了征收雙方的要求無(wú)法同時(shí)滿(mǎn)足。

程序標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一方面國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)工程（鐵路、高速公路等）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與長(zhǎng)沙市的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)存在很大的差距，省里制定的標(biāo)準(zhǔn)低于103號(hào)令的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面各區(qū)、縣（市）自行制定的一些文件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生歧義，對(duì)政策公信力產(chǎn)生了疑義，也為信訪(fǎng)維穩(wěn)埋下了隱患；再者，各區(qū)、縣（市）執(zhí)行政策中不程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不透明的問(wèn)題依然存在。

土地收益分享途徑的問(wèn)題

土地市值上升空間巨大，房?jī)r(jià)也不斷上漲，部分群眾認(rèn)為政府征收土地后賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商的房?jī)r(jià)往往要高出征收他們房屋價(jià)格的好幾倍，導(dǎo)致群眾心里不平衡，漫天要價(jià)。

同時(shí)，媒體素質(zhì)良莠不齊，少數(shù)媒體輿論對(duì)國(guó)務(wù)院正在制定的《集體土地征收條例》及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和集體土地征收補(bǔ)償工作存在失實(shí)報(bào)導(dǎo)，正面報(bào)導(dǎo)少、負(fù)面說(shuō)法多，放大了社會(huì)矛盾，產(chǎn)生了消極的社會(huì)影響，導(dǎo)致了拆遷項(xiàng)目不能順利實(shí)施。

依法依規(guī)征地拆遷與協(xié)議征地拆遷的矛盾

協(xié)議拆遷主要用于國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目，由于城市建設(shè)發(fā)展需要，為了維護(hù)公共利益，在用地審批程序未完成的情況下，經(jīng)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施拆遷騰地。但由于用地手續(xù)不齊備，在施行過(guò)程中難以取得被征地群眾的理解，在需要依法實(shí)施強(qiáng)制騰地時(shí)無(wú)據(jù)可依，工作被動(dòng)，最后，通過(guò)提高補(bǔ)償以滿(mǎn)足被拆遷者；而這些提高的標(biāo)準(zhǔn)又是當(dāng)前執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)的幾倍，人為制造了有手續(xù)征地與協(xié)議征地標(biāo)準(zhǔn)不同的矛盾。

違法建筑增長(zhǎng)快與打擊拆除力度慢的矛盾

違建者受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，部分違法建筑建造者用最低的價(jià)格租用村集體土地，建一些磚廠、花炮廠、倉(cāng)庫(kù)等，在遇到征收時(shí)，通過(guò)一些非常手段，“以鬧取勝”獲取政府的補(bǔ)償。監(jiān)管力度不到位，管理滯后，部分違章建筑在成型前未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)查處，甚至少數(shù)執(zhí)法人員存在違紀(jì)行為，導(dǎo)致違章建筑日益增快，拆除難度加大。安置過(guò)渡房應(yīng)拆未拆，當(dāng)遇到該宗地被征收時(shí)，成立新的拆遷難點(diǎn)。

征地補(bǔ)償安置超前與安置滯后的矛盾

由于保障住房選址、報(bào)建、設(shè)計(jì)以及建筑等一系列的前期工作花費(fèi)的時(shí)間較長(zhǎng)，目前大多數(shù)還不能達(dá)到拆遷安置同步。部分群眾對(duì)此不理解，加上較長(zhǎng)時(shí)間的在外過(guò)渡，導(dǎo)致群眾心里有困惑，缺乏安定感。由于現(xiàn)在地方的社保融資用地都還正在運(yùn)作階段，產(chǎn)生的實(shí)際效益有限，政府安置、社保資金壓力比較大，保障住房和社保的資金難以完全落實(shí)到位。

歷史遺留問(wèn)題處理與現(xiàn)行破解對(duì)策缺失的矛盾

60號(hào)令政策遺留問(wèn)題。60號(hào)令政策自2000年開(kāi)始施行，雖然2008年4月1日起為103號(hào)令取代，但實(shí)際由它所規(guī)范的征收行為一直延續(xù)至今。目前，60號(hào)令遺留問(wèn)題主要集中在極少數(shù)被征地群眾對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿(mǎn)，項(xiàng)目掃尾一直無(wú)法徹底完成；集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)分配缺乏明確規(guī)定，賬面不清，部分被征地農(nóng)民失地后未獲取其法定權(quán)益；60號(hào)令采取的“兩安留地”安置模式，受到村集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等條件的制約，安置完成情況效果懸殊較大，特別是部分村支兩委工作不得力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的村安置滯后，至今沒(méi)有完成被征地農(nóng)民的安置，造成部分被征地農(nóng)民長(zhǎng)期居住過(guò)渡房、生活困難。

4號(hào)令、5號(hào)令采取退養(yǎng)安置，部分失地農(nóng)民在轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)戶(hù)安置后又經(jīng)歷了下崗和再就業(yè)，年齡大、缺乏一技之長(zhǎng)，生活存在實(shí)際困難上訪(fǎng)不斷。

以上這些遺留問(wèn)題多數(shù)是受到歷史條件的制約，被征地后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間才逐步浮現(xiàn)出來(lái)的，涉及面廣，情況復(fù)雜，涉及到民政、社保、農(nóng)經(jīng)等眾多職能部門(mén)，難以短時(shí)間內(nèi)有效解決。只有各級(jí)政府真正做到情為民所系，加強(qiáng)部門(mén)溝通，敢于擔(dān)當(dāng)，拿出一定的財(cái)力，安排專(zhuān)門(mén)的人員組成工作組，及時(shí)化解，才能保障征地補(bǔ)償安置工作和諧、健康、平穩(wěn)地向前順利推進(jìn)。

（作者單位：長(zhǎng)沙市國(guó)土資源局）