加快“服務(wù)型海事”建設(shè)的系統(tǒng)思考

李青平

編者按：“四型海事”是交通運(yùn)輸部海事局黨組提出的發(fā)展理念，即學(xué)習(xí)型海事、責(zé)任型海事、服務(wù)型海事和創(chuàng)新型海事，并作出了將“四型海事”作為“十二五”海事科學(xué)發(fā)展主線的戰(zhàn)略部署。本文對(duì)“服務(wù)型海事”的理論淵源、內(nèi)涵和重難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)思考，提出建議。

“服務(wù)型”海事的理論淵源

當(dāng)代國(guó)際公共行政改革的理論核心主要是推行服務(wù)行政。“服務(wù)型海事”是構(gòu)建于公共服務(wù)理論和服務(wù)型政府理論基礎(chǔ)上的、與海事系統(tǒng)科學(xué)發(fā)展實(shí)踐相結(jié)合的重要發(fā)展目標(biāo)。

聯(lián)合國(guó)曾制定的具有普適性價(jià)值的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括10大領(lǐng)域：①一般性公共服務(wù)，比如立法部門、執(zhí)行部門、財(cái)稅部門、外交部門等，屬于老百姓需要找政府辦事②國(guó)家安全和國(guó)防發(fā)展規(guī)劃③秩序與社會(huì)安全④經(jīng)濟(jì)職能⑤環(huán)境保護(hù)⑥教育⑦衛(wèi)生⑧娛樂(lè)、文化與宗教⑨住房與社區(qū)⑩社會(huì)保護(hù)，包括社會(huì)福利和社會(huì)保障。

顯然，海事事業(yè)的工作業(yè)務(wù)可歸類于上述1、3、4、5四個(gè)領(lǐng)域，表明了其公共服務(wù)屬性，“服務(wù)型海事”理論，即構(gòu)建于公共服務(wù)理論基礎(chǔ)之上。

黨的十八大報(bào)告提出：“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！?/p>

服務(wù)型政府理念要求行政主體創(chuàng)新行政管理體制、優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)的有機(jī)融合，通過(guò)“公民導(dǎo)向”工作模式的建立，實(shí)現(xiàn) “有限政府”的發(fā)展目標(biāo)，這些都為 “服務(wù)型海事”建設(shè)提出了明確的頂層要求。

作為政府機(jī)構(gòu)的組成部門，海事發(fā)展必須符合服務(wù)型政府精神實(shí)質(zhì)，“服務(wù)型海事”也必然是海事系統(tǒng)改革的發(fā)展方向和重要任務(wù)，而且也只有這樣服務(wù)型海事建設(shè)才能獲得強(qiáng)勁、持久的生命力。

對(duì)“服務(wù)型海事”的理解和認(rèn)識(shí)

有什么樣的管理理念就會(huì)有什么樣的管理模式和發(fā)展戰(zhàn)略，要建設(shè)“服務(wù)型海事”，首先必須對(duì)“服務(wù)型海事”有一個(gè)系統(tǒng)、科學(xué)、全面的認(rèn)知。

第一，“服務(wù)型海事”的內(nèi)涵。服務(wù)不是海事監(jiān)管的副業(yè)或副產(chǎn)品，而是更先進(jìn)、更系統(tǒng)的廣義海事管理?！胺?wù)型海事”是順應(yīng)時(shí)代的必要之舉，服務(wù)就是管理、管理也即是服務(wù)，兩者應(yīng)是自然而然的統(tǒng)一。

海事服務(wù)脫離不開(kāi)主權(quán)在民、執(zhí)政為民的本質(zhì)，因此服務(wù)既是權(quán)力也是義務(wù)。權(quán)力行使應(yīng)以不損害公共利益和公民的合法權(quán)益為邊界；履行義務(wù)的基線應(yīng)是依法行政、盡職盡責(zé)。

海事服務(wù)的基本形式是在職責(zé)范圍內(nèi)保障公共資源分配和使用上的供需平衡。需要通過(guò)制定和維護(hù)公平的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，從公共利益、全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供航運(yùn)市場(chǎng)本身所不能提供的支持，來(lái)保障航運(yùn)市場(chǎng)的安全、秩序和效率。

對(duì)“服務(wù)型海事”內(nèi)涵的基本了解將有助于我們突破保守觀念的桎梏、克服思維上的短視，對(duì)與之相關(guān)的一系列概念形成較為清晰的認(rèn)識(shí)，也有助于具體工作的組織和開(kāi)展。

第二，“服務(wù)型海事”基本特征?！胺?wù)型海事”一者應(yīng)在性質(zhì)上確實(shí)是為社會(huì)服務(wù)的，再者應(yīng)在手段上確實(shí)為社會(huì)有效地提供了服務(wù)，因此應(yīng)至少具備六大特征：

核心文化中具有為業(yè)界公共利益服務(wù)的高尚品質(zhì)，而且必須體現(xiàn)以人為本的施政理念。職能結(jié)構(gòu)中，有清晰的服務(wù)社會(huì)的角色定位，公共服務(wù)職能更加突出和重要，且必須成為主要或核心職能。組織結(jié)構(gòu)上，提供公共服務(wù)的部門在其中占有合理的比重，且占有重要的地位。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)成為支出的重要部分，公共資源分配和使用上基本保持供需平衡。制度體系上，形成惠及業(yè)界整體利益和社會(huì)利益、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)體系，注重程序正義，建立科學(xué)規(guī)范的執(zhí)法程序，保障公開(kāi)透明的行政過(guò)程。實(shí)際效果上，逐步弱化人（尤其是領(lǐng)導(dǎo)）的主觀意志對(duì)常規(guī)執(zhí)法效果的影響和干預(yù)，產(chǎn)生便民高效的服務(wù)產(chǎn)品，能夠被社會(huì)認(rèn)可和接受，而且公眾能夠積極參與其中。

第三，“服務(wù)型海事”的服務(wù)對(duì)象。必須明確，海事管理是服務(wù)于大眾和社會(huì)利益的，為社會(huì)公益服務(wù)，為公眾利益服務(wù)，而不僅僅限于為行政相對(duì)人服務(wù)。海事的宗旨應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于公共利益，而不是個(gè)體自我的利益或者是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單相加。我們要維護(hù)公共利益，尊重公民權(quán)利，這也就是“以人為本”在海事服務(wù)中的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。這里的“公民”是公共的概念，不是單體的一個(gè)用戶。所以，當(dāng)行政相對(duì)人的訴求是與公眾利益和社會(huì)利益相悖時(shí)，我們理所當(dāng)然地應(yīng)以公眾與社會(huì)利益為本。

第四，“服務(wù)型海事”基本手段和行為準(zhǔn)則。由于海事管理具有專業(yè)性、技術(shù)性、法定性特點(diǎn)，海事服務(wù)離不開(kāi)專業(yè)技術(shù)這個(gè)基本手段，而且任何時(shí)候都不能脫離“依法行政”這一原則，凡事必須遵循嚴(yán)謹(jǐn)精準(zhǔn)、責(zé)任到位、法治規(guī)范的行為準(zhǔn)則。

嚴(yán)謹(jǐn)精準(zhǔn)，就是要做到細(xì)致、準(zhǔn)確、科學(xué)地對(duì)待海事各種專業(yè)的業(yè)務(wù)問(wèn)題，不可讓以往那種“大概、也許、可能、差不多”的陋習(xí)大行其道，說(shuō)話、辦事必須有依據(jù)、合規(guī)范；責(zé)任到位，就是要以高度的責(zé)任心對(duì)待職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作、對(duì)待服務(wù)對(duì)象，同時(shí)要以積極的態(tài)度對(duì)待需要我提供協(xié)作的他人工作，從而促成整體工作的順利開(kāi)展；法治規(guī)范原則，就是要事事都依法辦理，都要辦的合法，不留法律瑕疵。

“服務(wù)型海事”建設(shè)的重點(diǎn)

從上文論述可見(jiàn)，“服務(wù)型海事”建設(shè)意味著發(fā)展觀、價(jià)值觀和職能運(yùn)行等各個(gè)方面的轉(zhuǎn)型升級(jí)。需要我們準(zhǔn)確角色定位，并在之基礎(chǔ)上制定實(shí)施行之有效的舉措。

當(dāng)前，海事工作中仍然存在不足，有一些深層次的癥結(jié)沒(méi)有完全根治。比如：多年養(yǎng)成的官僚作風(fēng)還不同程度存在，“管制型”特征明顯強(qiáng)于“服務(wù)型”特征，主動(dòng)為民做出增值服務(wù)的潛意識(shí)還很薄弱，辦事效率也還需要認(rèn)真地提高。由于海事機(jī)構(gòu)具有法定唯一的壟斷性質(zhì)，所以在行政行為中不十分重視服務(wù)效果的考核。有時(shí)還會(huì)刻板地、機(jī)械地將規(guī)章制度用作推諉或降低服務(wù)的籍口，抑或是變通使用規(guī)定和制度，使人情駕馭法。這些都是與“服務(wù)型海事”精神實(shí)質(zhì)相悖的，需要我們下定決心、下大力氣加以盡快解決。

對(duì)比仍然存在的不足，海事管理現(xiàn)代公共服務(wù)理念和體制尚未完全形成，“服務(wù)型海事”建設(shè)要以“公益本位”代替“官本位”，以“社會(huì)本位”代替“政府本位”，以“責(zé)任本位”取代“權(quán)力本位”為突破口和切入點(diǎn)，這項(xiàng)工作任重道遠(yuǎn)。

重點(diǎn)之一：服務(wù)型海事建設(shè)必須一改過(guò)去“重監(jiān)管、輕服務(wù)”的做法，實(shí)現(xiàn)價(jià)值再造，包括體制、機(jī)制的再造，理念與價(jià)值觀的再造以及工作方式方法的再造。

一是“服務(wù)型海事”在意識(shí)和責(zé)任上不能只講服務(wù)，更要強(qiáng)調(diào)提供更好更多的公共服務(wù)產(chǎn)品，以“為人民服務(wù)”的思想指導(dǎo)，以公眾利益為本位，以公共需求為尺度，把公共服務(wù)職能作為核心的職能，盡最大可能公正地、有效地為業(yè)界公共利益提供服務(wù)。

二是“服務(wù)型海事”在工作理念上應(yīng)當(dāng)建立在為公眾服務(wù)并確實(shí)是全心全意地為他們服務(wù)之上的，服務(wù)職能應(yīng)當(dāng)處于更加突出和重要的地位，成為海事機(jī)構(gòu)的主要職能或核心職能。

三是“服務(wù)型海事”的服務(wù)部門應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)?shù)谋戎兀乙加懈鼮橹匾牡匚?；服?wù)支出所占比例應(yīng)逐漸成為財(cái)政支出的重要項(xiàng)目。

四是應(yīng)當(dāng)建立健全符合公眾利益的、公平公正的、可持續(xù)發(fā)展的服務(wù)體系，而不是零零散散的、捎帶性的散項(xiàng)服務(wù)。這才是“服務(wù)型海事”。

重點(diǎn)之二：“服務(wù)型海事”建設(shè)需要建成以“牢記責(zé)任、甘于奉獻(xiàn)、珍視榮譽(yù)、勤奮高效”為共同價(jià)值觀的行政管理機(jī)構(gòu)，以較低的成本、較高的效率為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)。

第一應(yīng)增強(qiáng)社會(huì)公眾需要的公信力與回應(yīng)力。第二要重視自身的產(chǎn)出和結(jié)果，也就是要重視提供管理的效率和質(zhì)量。第三要建立對(duì)自身績(jī)效的測(cè)定和評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)考核。第四要摒棄公共服務(wù)供給的壟斷性，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，博采眾長(zhǎng)?；蛘哒f(shuō)不要總想包打天下，應(yīng)廣泛采用其他職能部門成功的管理方法和手段，運(yùn)用他們具有法律效力的服務(wù)成果。

加快“服務(wù)型”海事建設(shè)的建議

如前述，“服務(wù)型海事”必須以海上人命與財(cái)產(chǎn)安全為本位，在整個(gè)海上航運(yùn)安全秩序框架下，通過(guò)法定程序，按照維護(hù)航行安全和防止船舶造成污染的宗旨，向業(yè)界提供航運(yùn)過(guò)程中的關(guān)聯(lián)服務(wù)。建議“服務(wù)型海事”建設(shè)以下述幾個(gè)方面為著力點(diǎn)：

——轉(zhuǎn)變觀念，完善決策和管理制度，嘗試決策公示制，把海事管理從重執(zhí)法、輕服務(wù)的思維定勢(shì)中解脫出來(lái)，回歸執(zhí)法、組織、協(xié)調(diào)、保障并重的核心服務(wù)職能；

——推進(jìn)依法行政，改革行政審批制度，清理和減少行政審批的數(shù)量，減少管制式監(jiān)督、強(qiáng)化服務(wù)式管理，大幅度提高工作效率；

——建立科學(xué)透明的財(cái)政管理機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算管理，改變簡(jiǎn)單追求降低行政成本的財(cái)政運(yùn)行模式，促進(jìn)行政經(jīng)費(fèi)效益最大化；

——完善信息公開(kāi)機(jī)制，深化政務(wù)公開(kāi)和電子政務(wù)，促進(jìn)信息披露規(guī)范化，有序增強(qiáng)公眾參與程度，激發(fā)航運(yùn)市場(chǎng)能量和活力，推動(dòng)社會(huì)協(xié)同共治；

——完善審核和評(píng)估機(jī)制，制定監(jiān)督海事職責(zé)履行情況的制度體系，形成內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合的科學(xué)架構(gòu)。

從海事管理現(xiàn)狀和客觀需求看，當(dāng)前最關(guān)鍵的兩項(xiàng)任務(wù)是：第一，制定一個(gè)由海事服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、服務(wù)方式以及績(jī)效評(píng)價(jià)等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排，為海運(yùn)業(yè)及水上交通運(yùn)輸提供基本而必需的安全保障和行政服務(wù)，達(dá)到向社會(huì)提供直接、充分、高效服務(wù)的目的。第二，應(yīng)當(dāng)建立行政履職審核機(jī)制，對(duì)于本機(jī)構(gòu)的履職的公共服務(wù)情況進(jìn)行定期第三方審核和社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)，以評(píng)價(jià)其提供服務(wù)的效果和效率，解決如何檢驗(yàn)是否提供了服務(wù)，是否提供了有效的服務(wù)等等問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

應(yīng)該看到，“服務(wù)型海事”是社會(huì)發(fā)展大環(huán)境下的一個(gè)層面，面臨的情況和問(wèn)題與其他層面有同有異，必須立足自身的實(shí)際情況，采取積極措施，進(jìn)行價(jià)值觀再造，與社會(huì)發(fā)展大潮流、大趨勢(shì)緊密結(jié)合起來(lái)，不斷豐富和提升“服務(wù)型海事”的理論內(nèi)涵和實(shí)踐水平，推動(dòng)海事事業(yè)取得新的發(fā)展進(jìn)步。