長江水上應急救助現(xiàn)狀分析

高波

摘 要：通過介紹長江應急救援力量的現(xiàn)狀，結(jié)合長江海事局應急救援力量現(xiàn)狀分析目前長江水上應急救援力量建設存在

的問題，并提出相應改進措施。

關鍵詞：長江水上應急救助 力量建設 救援體系

建設現(xiàn)狀

就應急機制建設而言，以長江海事局為例，在專業(yè)救援方面，長江海事局于1996年成立長江水上搜救協(xié)調(diào)中心，于2006年建立分支局所在的搜救分中心，建立了長江海事局、分支局、海事處和執(zhí)法大隊四級水上搜救網(wǎng)絡，實行“三級指揮、四級待命”的應急機制以及險情報告機制，建立了險情搜救應急決策機制。在應急救援裝備建設方面，截至2012年11月底，長江海事局下屬各單位共有各種船長的執(zhí)法船艇211艘（因三峽海事局暫由長江三峽通航管理局代管，此處未計算在內(nèi)）。

此外，長江沿江各城市相關水上執(zhí)法單位也擁有數(shù)量不等的各型執(zhí)法船艇。以重慶市為例，重慶市水上公安消防支隊有2艘滅火戰(zhàn)斗救援船及5艘沖鋒舟，長航公安重慶分局有1艘滅火戰(zhàn)斗艇 及少量公安執(zhí)法艇，重慶市公安局水警總隊有一定數(shù)量的公安巡邏快艇及沖鋒舟，重慶市環(huán)保局有1艘水質(zhì)監(jiān)測船，長江重慶航道局有若干航道船艇，重慶市農(nóng)業(yè)局有少量漁政執(zhí)法艇，重慶市地方海事局也擁有一定數(shù)量的海巡船艇。

在社會救援方面，則主要依賴各社會團體的參與，如各船舶打撈公司及事發(fā)水域附近的社會船舶等。

存在問題

1、救助船艇

救援船舶數(shù)量不足，應急反應速度仍待提高。當前，長江水上執(zhí)法及應急救援的骨干力量是長江海事局。根據(jù)應急救援“反應快速化”的總體要求，長江海事局提出了“153040”的快速反應目標，即港區(qū)15分鐘、庫區(qū)30分鐘、其他航段40分鐘內(nèi)到達事故及險情現(xiàn)場。雖然這一目標已經(jīng)通過前期裝備建設得以基本實現(xiàn)，但仍與水上救援的緊迫需求有較大差距。因為一旦發(fā)生船舶翻覆、下沉、人員落水等嚴重事故時，水上救援的時效性就會隨反應時間的增加而大打折扣，增大人員傷亡及財產(chǎn)損失的可能。此外，長江海事局所轄的部分執(zhí)法大隊只擁有一艘海巡艇，而“153040”目標的實現(xiàn)也大多是以海巡艇事前在各自基地待命為前提，若海巡艇因巡航等原因距事發(fā)水域較遠時，則應急救援反應時間將大大延長，從而貽誤戰(zhàn)機。

現(xiàn)有船型功能單一，無法承擔復雜的救援任務。目前，長江海事局及其他水上執(zhí)法單位所配備的公務船艇，多為玻璃鋼/鋼制高速巡航艇（船）或者常規(guī)艇（船）。此類船舶的特點是巡航速度較快，但大部分只配備有救生圈、救生衣、拋投器等簡單救生設備，只能進行簡單的人員轉(zhuǎn)移和落水人員救援；即使配備有消防泵、消防水炮，也只能應付小型火災，無力承擔大型火災救援任務。當一些船舶因機器故障、負荷過重需要助拖時，現(xiàn)有巡航船艇由于受自身船舶結(jié)構、主機功率大小制約，無法實施救援。此外，現(xiàn)有巡航船艇沒有配備一定數(shù)量的急救器材（如藥品、保暖毯等），落水人員在船上無法第一時間得到救治，人員傷亡有進一步擴大的危險。

救援船舶分布有待商榷：第一，雖然目前長江海事局目前已基本做到了各基地在其管轄水域的合理分配及部署，但由于船舶流量、重點水域監(jiān)管等因素影響，海巡艇無法做到平均分配，從而使海巡艇數(shù)量較少的轄區(qū)在面對同一時間多項應急救援任務時將無艇可出。第二，其他水上執(zhí)法單位的船艇由于數(shù)量較少或待命基地遠離長江干線等原因，一般難以參與救援行動。第三，各社會救助團體分布較廣，難以集中管理。除轄區(qū)?；a頭應急處理隊伍待命地點較為固定外，沿江各助拖等專業(yè)救助船舶均會參與經(jīng)營性活動，使得轄區(qū)存在無船可派的風險，有擴大事故損失的可能。

2、搜救人員

可用救援人數(shù)較少。以重慶海事局為例，在各個執(zhí)法大隊的正式職工人數(shù)平均為7—9人，且基本實行“三班兩運轉(zhuǎn)”制，即各基地24小時保持應急待命的人數(shù)約在4人左右。而海事監(jiān)管工作除了應急救援外，還有許多其他重要任務，這就直接限制了出動救援人數(shù)，增大了搜救成功的難度。

救助技能較為缺乏：第一，適用操艇人員偏少。以長江海事局為例，除各大隊的專職外聘船員具備操艇技能外，各大隊正式職工中僅有部分人員具備一定的實際操作能力。第二，救助技能專業(yè)訓練不足。雖然各執(zhí)法大隊每月定期進行應急救助、快速反應等演練，但只提高了大隊快速反應的能力，對如何正確使用現(xiàn)有救生設備、如何搜索落水遇險人員、如何進行多船艇間的協(xié)同配合救援等應急救助重、難點科目則很少觸及，救助技能提高緩慢。

3、救援體系

部門與部門之間的應急聯(lián)動遲緩，突出表現(xiàn)為應急救援指揮不暢。目前，內(nèi)河水上應急搜救機制為地方政府統(tǒng)一領導，安監(jiān)、海事、交通、漁政、公安、民政等多部門參與的格局。由于長江海事局是長江水上應急救援的主力，加上水上應急救援的專業(yè)性與復雜性，導致其他部門參與救援的積極性并不高，在面對大型水上救援任務時，海事難以在第一時間直接調(diào)動其他部門，只能按應急機制程序上報政府，請求支持。而當其他部門支援到達時，又因缺乏現(xiàn)場統(tǒng)一調(diào)度及指揮，導致各部門各自為政，使得救援時間大大延長。

社會救援力量未能充分發(fā)揮救援作用：第一，船舶技術狀況不容樂觀，救援設備缺乏。在助拖、溢油回收等特種救援方面，除部分專業(yè)助拖船外，其余船舶基本上無助拖能力，且現(xiàn)階段部分助拖船自身船齡較高，船況堪憂。目前，長江干線仍無專業(yè)的危防應急處理船舶；在人命救助方面，除大型旅游船外，其余各類船舶大多沒有配備標準的救生艇（筏），相當數(shù)量的干、散貨船的救生艇（筏）甚至是自制型號，為快速人命救助及操艇（筏）人員安全埋下了隱患。第二，應急救援意識不強，技能欠缺。相當數(shù)量的船舶所有人以經(jīng)濟利益為重，忽視船員的應急救援意識教育及培養(yǎng)，過多干涉所屬船舶航行行為，對于非本船引發(fā)的海事事故大多采取盡快離開現(xiàn)場的做法，甚至有部分肇事船舶出現(xiàn)逃逸等嚴重違法事件；船員自身的文化素質(zhì)及操作水平有限，無法使用較為復雜的救援器材，對于月度應急演練等安全演習只停留于形式，缺乏應急救援相關技能的訓練，使得船員應急救援能力及水平停滯不前。第三，社會對水上救援建設缺乏關注。一方面是總體投入不足，既表現(xiàn)在水上專業(yè)救援隊伍、裝備建設的滯后，也表現(xiàn)在相關水上救援法律、法規(guī)及制度的不健全，忽視了水上救援力量建設的高成本性這一特點；另一方面是社會輿論引導存在偏差，熱衷于事故及相應的水上應急救援事件的報道，忽略了水上應急救援力量建設的長期性、復雜性，對社會救援力量參與救援易形成“以成敗論英雄”的輿論影響，挫傷其參與積極性。

改進措施

為建設適應長江黃金水道建設發(fā)展需求的、保障長江航運可持續(xù)發(fā)展的應急救助力量，針對以上問題，筆者提出如下改進措施：

1、救助船艇

擴大救助船艇的數(shù)量及種類。一方面，各水上執(zhí)法部門及有條件的社會救援團體應加速完成已有的造船（艇）計劃，盡快補充救援一線，縮小救援裝備發(fā)展與現(xiàn)有水上安全需求的巨大差距；另一方面，應盡快裝備如助拖、溢油回收、?；幹?、滅火等特種作業(yè)的特殊救援船（艇）及以淺區(qū)高速人命救助為主的低干舷機動救生艇（筏），確保救援船（艇）的多樣性。同時結(jié)合長江船舶大型化發(fā)展趨勢，根據(jù)遇險船舶應急救助的迫切需求，在現(xiàn)有巡航船（艇）基礎上不僅應保留其巡航及人命救助的功能，還應以遇險船舶的先期處置和應急救助為主要任務，防止險情演變?yōu)橹卮笫鹿?，因此開發(fā)建造具有巡航、人命救助以及具備拖帶大噸位船舶能力等綜合救助能力的救援船舶很有必要。

改進現(xiàn)有救助船艇。一方面，落實現(xiàn)有救援船（艇）的攀踏救生網(wǎng)、救生舷梯、夜間人員搜索等裝備的配備，提高現(xiàn)有船（艇）的救援能力；另一方面，對現(xiàn)有船（艇）和待命基地的部署進行評估，根據(jù)各水域?qū)嶋H需求合理調(diào)整部署，進而縮短快速反應時間，提高應急救援成功率。

2、搜救人員

擴大救援隊伍。各水上執(zhí)法部門應首先保證本單位的人員建設重心始終在一線，優(yōu)先吸收具備專業(yè)素質(zhì)的高學歷、高水平人才加入執(zhí)法隊伍，擴大具備良好職業(yè)道德及操作水平的船員隊伍，使得各基地能真正做到24小時全天候應急救援待命及出動。

提高現(xiàn)有人員的救助技能。一方面，強化船（艇）操作訓練，特別是加大落水人員搜索、復雜水情（氣況）航行及大型海事事故應急救援等重難點科目的訓練，避免出現(xiàn)“裝備等人”的尷尬局面；另一方面，加大專業(yè)救助技能培訓，通過開展救生、消防、?；幹玫雀餍途仍O備的使用培訓及簡單的醫(yī)療救護培訓，提高單兵專業(yè)救助技能；通過開展多船（艇）協(xié)同救援訓練，提高各基地之間的聯(lián)動處置能力，從而在救援任務中達到減少人員傷亡、降低財產(chǎn)損失的目的。

3、救援體系

在長江建立并健全以海事為主導的水上救援組織體制，強化海事的現(xiàn)場絕對指揮和調(diào)動權力。長江海事局所屬各執(zhí)法大隊管轄長江干線大部分水域，具備第一時間出動的應急能力，容易獲取第一手救援現(xiàn)場情況。由于水上救援任務的復雜性及專業(yè)性，且現(xiàn)存救援隊伍的不統(tǒng)一，因此有必要建立行之有效的指揮體制。具體來說，海事在接到水上事故險情報告后，立即啟動應急預案，建立相應的水上應急搜救中心。該中心不僅負責向當?shù)卣畧蟾媸鹿孰U情信息，還應利用AIS、VTS、CCTV等水上交通監(jiān)管系統(tǒng)及時獲取現(xiàn)場情況，為科學決策提供支撐，同時根據(jù)現(xiàn)場救援需求決定并調(diào)動其他相關部門及現(xiàn)場水域的社會船舶參與救援，應急搜救中心配合海事現(xiàn)場指揮船（艇）統(tǒng)一指揮現(xiàn)場救援行動，當?shù)卣畡t指揮民政、衛(wèi)生等部門做好后續(xù)工作準備、開展相關工作。這樣的水上救援組織體制，能夠最大程度避免指揮混亂導致的分工不清、救援不力，有效加強救援裝備的正確使用，提高救援成功率。

充分調(diào)動社會救援力量參與救援。一方面政府制定相關水上應急救援法律法規(guī)，強化水上應急救援的必要性與義務性，同時制定相應政策鼓勵社會船舶、團體參與水上救助行動；另一方面海事部門應加強轄區(qū)船公司的安全意識宣傳，督促船公司在落實安全主體責任制的同時，開展必要的船員應急救援訓練，配備相應的應急救援設備，船檢部門應嚴格落實船舶應急救援設備的檢驗規(guī)范，確保船舶所配救援設備的安全性、可用性，減小自制設備帶來的安全隱患。此外，社會輿論的宣傳也是調(diào)動社會救援力量的一種有效方法，通過參與海事部門舉行的水上應急演習等活動，使全社會了解并關注社會水上救援力量發(fā)展情況，進而有助于社會救援力量的發(fā)展。

（作者單位：重慶海事局）