社會(huì)影響力債券：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的創(chuàng)新模式

陸奇斌 張強(qiáng)

盡管政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)已經(jīng)比政府獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的公共服務(wù)遞送模式具有激發(fā)社會(huì)活力、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、分擔(dān)政府風(fēng)險(xiǎn)等方面的進(jìn)步和優(yōu)點(diǎn)。但就目前的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而言，還存在著諸如：難脫“大政府、小社會(huì)”弊端，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的動(dòng)力不足；政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)缺乏合理的定價(jià)機(jī)制等缺點(diǎn)。如同“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的思想一樣，如何讓私營(yíng)部門(mén)參與的話(huà)題再次進(jìn)入了公共管理的視域，也就是期望通過(guò)政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)新，探索一條更有效率的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式，社會(huì)影響力債券因此得以孕育而生。簡(jiǎn)而稱(chēng)之，社會(huì)影響力債券就是通過(guò)發(fā)放債券的方式來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題。它是社會(huì)組織在政府的授權(quán)下，通過(guò)向社會(huì)發(fā)放債券從而募集資金用以社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的一種金融手段。

社會(huì)影響力債券實(shí)例解構(gòu)

英國(guó)是最早推動(dòng)社會(huì)影響力債券的國(guó)家。由英國(guó)一家名為“社會(huì)金融（Social Finance）”的非營(yíng)利組織參與設(shè)計(jì)的社會(huì)影響力債券是一個(gè)典型?！吧鐣?huì)金融”是一家專(zhuān)門(mén)從事社會(huì)投資咨詢(xún)的公益組織。該債券是專(zhuān)門(mén)針對(duì)減少短期服刑人員刑滿(mǎn)后的再犯行為這一社會(huì)問(wèn)題而設(shè)計(jì)的。英國(guó)審計(jì)署公布的一份報(bào)告顯示，60%-70%的短期服刑人員會(huì)在刑滿(mǎn)后的一年內(nèi)再次犯罪，由此造成的損失高達(dá)每年100億英鎊。在傳統(tǒng)的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的模式下，英國(guó)司法部會(huì)去購(gòu)買(mǎi)某個(gè)社會(huì)組織的服務(wù)以減少犯人的再犯率。St.Giles Trust正是一家致力于預(yù)防和減少犯罪的公益組織。但英國(guó)司法部直接購(gòu)買(mǎi)St.Giles Trust機(jī)構(gòu)服務(wù)發(fā)現(xiàn)，與其他政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的問(wèn)題一樣，St.Giles Trust只重過(guò)程，不重結(jié)果，在政府資源有限的情況下，政府的投入產(chǎn)出效果難以預(yù)控。為此，在“社會(huì)金融”這一非營(yíng)利組織參與下，2010年，一種新的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的方式就出現(xiàn)了：St.Giles Trust和英國(guó)司法部簽訂協(xié)議，為Peterborough監(jiān)獄里的3000名刑期少于一年的犯人提供各類(lèi)有助于他們回歸社會(huì)的服務(wù)。司法部要求St.GilesTrust在六年時(shí)間內(nèi)，犯罪再犯率從當(dāng)時(shí)的60%-70%降至7.5%，所需花費(fèi)高達(dá)500萬(wàn)英鎊。但是，政府并不直接購(gòu)買(mǎi)St.Giles Trust的服務(wù)，而是由“社會(huì)金融”這家公益機(jī)構(gòu)，通過(guò)他們?cè)O(shè)計(jì)的社會(huì)影響力債券向17名私營(yíng)部門(mén)的投資者募集資金。如果六年之內(nèi)，重復(fù)犯罪率下降7.5%，那么這些投資者不但可以從政府收回本金，而且可以從政府那里獲得一定的投資回報(bào)，犯罪率下降得越多，投資回報(bào)率也就會(huì)越高，高達(dá)13%。該社會(huì)影響力債券的運(yùn)行后的實(shí)際效果是，政府因?yàn)榭梢愿鶕?jù)St.Giles Trust的實(shí)際服務(wù)效果來(lái)支付費(fèi)用，因此降低了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；由于存在相應(yīng)的投資回報(bào)率，私營(yíng)部門(mén)也獲得了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；St.Giles Trust則拓寬了資金來(lái)源渠道。最關(guān)鍵的是，通過(guò)三大部門(mén)的協(xié)作，最大限度地降低了初犯重返率，創(chuàng)造了社會(huì)價(jià)值。

社會(huì)影響力債券的優(yōu)點(diǎn)

將蘭大部門(mén)同時(shí)納入到了社會(huì)價(jià)值生態(tài)體系 政府、社會(huì)、市場(chǎng)三大部門(mén)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的前提是，各自的動(dòng)力機(jī)制應(yīng)該在目標(biāo)上統(tǒng)一，為此，政府需要轉(zhuǎn)變職能，避免政府參與那些專(zhuān)業(yè)化程度比社會(huì)服務(wù)組織差的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，防止脫離政府本位，避免出現(xiàn)錯(cuò)位、越位；社會(huì)組織本身就是以解決社會(huì)問(wèn)題為己任，但是由于始終面臨資金短缺的問(wèn)題，尤其是面臨當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)的低谷，傳統(tǒng)的融資模式逐步萎縮，如政府撥款和社會(huì)個(gè)人捐款，很難保證社會(huì)組織持續(xù)發(fā)展；私營(yíng)部門(mén)由于存在追逐利潤(rùn)的天性，往往被排除在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域之外。因此，私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，必須出現(xiàn)投資回報(bào)載體。社會(huì)影響力債券恰好將三者的需求統(tǒng)一到社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造的鏈條上，為各取所需提供了可能。

根據(jù)效果支付，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?在社會(huì)影響力債券的設(shè)計(jì)中，政府未直接購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，而是由私營(yíng)部門(mén)先行購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，如果通過(guò)社會(huì)服務(wù)影響評(píng)估，社會(huì)服務(wù)組織的服務(wù)確實(shí)產(chǎn)生了預(yù)期效果，政府才根據(jù)事先約定的投資回報(bào)率支付費(fèi)用給該私營(yíng)部門(mén)。私營(yíng)部門(mén)在決定是否購(gòu)買(mǎi)社會(huì)影響力債券之前，也將對(duì)該債券的投資回報(bào)可能性進(jìn)行投資評(píng)估，只有符合投資要求的債券才會(huì)進(jìn)入到私營(yíng)部門(mén)的投資組合。社會(huì)組織是否能夠順利拿到運(yùn)行費(fèi)用，完全取決于私營(yíng)部門(mén)對(duì)社會(huì)服務(wù)組織服務(wù)能力的判斷。這種根據(jù)社會(huì)服務(wù)效果的方式，不但調(diào)動(dòng)了私營(yíng)部門(mén)的積極性，也將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，順利地分?jǐn)偟搅怂綘I(yíng)部門(mén)和社會(huì)組織。

增加效率，鼓勵(lì)創(chuàng)新 如同20世紀(jì)80年代后期席卷發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，社會(huì)影響力債券這種政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)方式也是一種建立在“市場(chǎng)”基礎(chǔ)上的公共行政行為，提高了政府部門(mén)的工作效率和創(chuàng)新動(dòng)力；由于按結(jié)果付費(fèi)，要求社會(huì)組織不斷提高社會(huì)服務(wù)的效率，不斷創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)內(nèi)容；債券作為金融工具的一種形式，也為私營(yíng)部門(mén)憑借更多的商業(yè)手段進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域提供了更多的創(chuàng)新機(jī)會(huì)。

社會(huì)影響力債券需要完善之處

價(jià)值估價(jià)的困境 社會(huì)組織提供的社會(huì)服務(wù)所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值如何估價(jià)，是決定社會(huì)影響力債券如何吸引私營(yíng)部門(mén)等更多進(jìn)入者的關(guān)鍵。但就目前的評(píng)估技術(shù)來(lái)說(shuō)，還沒(méi)有被學(xué)術(shù)界和實(shí)業(yè)界廣泛接受的價(jià)值評(píng)估體系，目前在制定社會(huì)影響力債券標(biāo)的價(jià)格時(shí)，往往更多的是基于運(yùn)營(yíng)成本的一種成本加成定價(jià)方式。缺乏合理的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，將喪失吸引更多社會(huì)資源進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)遇。

服務(wù)效果的評(píng)估 盡管本文例舉的英國(guó)社會(huì)影響力債券，給出了將再犯率降低7.5%社會(huì)效果要求標(biāo)準(zhǔn)，但是在實(shí)際的再犯率估算時(shí)，很難認(rèn)定在債券設(shè)定的服務(wù)期限內(nèi)降低的再犯率就是一個(gè)永久的比率，換言之，在六年內(nèi)沒(méi)有再犯的初犯者，就一定將永遠(yuǎn)不犯罪了嗎？因此，對(duì)服務(wù)效果的準(zhǔn)確估算（也稱(chēng)為社會(huì)影響力評(píng)估）將是未來(lái)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域亟待解決的問(wèn)題。

對(duì)中國(guó)的啟示與挑戰(zhàn)

全球正在大力嘗試的社會(huì)影響力債券給我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)帶來(lái)了新的啟示：一是，作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要舉措，可以在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同，公眾參與”的基本格局上，打通各部門(mén)邊界，將私營(yíng)部門(mén)吸引到公共服務(wù)領(lǐng)域中來(lái)，打通各種生產(chǎn)要素在各大部門(mén)之間的流通；二是，利用私營(yíng)部門(mén)的高效率運(yùn)行市場(chǎng)機(jī)制，提高政府和社會(huì)組織的運(yùn)作效率；三是，借鑒社會(huì)影響力債券根據(jù)效果來(lái)買(mǎi)單的付款方式，降低政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資源利用效果最大化。四是，開(kāi)拓思維，用于創(chuàng)新，重新思考社會(huì)價(jià)值與商業(yè)價(jià)值的統(tǒng)一性，如同格萊美銀行的經(jīng)營(yíng)哲學(xué)——窮人同樣值得貸款一樣，社會(huì)問(wèn)題的解決也同樣存在商業(yè)機(jī)遇，吸引更多的社會(huì)服務(wù)的供給者。與此同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)推動(dòng)社會(huì)影響力債券不容忽視的幾個(gè)挑戰(zhàn)。一是，我國(guó)金融市場(chǎng)本身不成熟，在此基礎(chǔ)上發(fā)行社會(huì)影響力債券需要慎之又慎；二是，我國(guó)公益慈善組織的運(yùn)作能力，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)育到能夠承擔(dān)龐大社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域工作的程度，在推動(dòng)社會(huì)影響力債券時(shí)，需要從小范圍開(kāi)展試點(diǎn)，在運(yùn)行機(jī)制理順后，再大面積推廣；三是，我國(guó)還缺乏有關(guān)社會(huì)影響力債券各方利益的法律法規(guī)，還需要在實(shí)踐中加以完善。

（作者陸奇斌為北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院社會(huì)企業(yè)與社會(huì)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室主任，張強(qiáng)為北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副院長(zhǎng)）