轉(zhuǎn)型后央行內(nèi)部審計(jì)環(huán)境需求與建設(shè)

王淑云

一、央行內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型變化與特征

在過去長(zhǎng)期探索和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2011年央行出臺(tái)了《人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型2011～2013年規(guī)劃》，央行內(nèi)審工作步入了全面轉(zhuǎn)型與深化發(fā)展的新階段，通過風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)、績(jī)效審計(jì)等七項(xiàng)內(nèi)容為核心的重點(diǎn)轉(zhuǎn)型工作的推進(jìn)，央行內(nèi)部審計(jì)在審計(jì)發(fā)展方向、服務(wù)范圍、職能和手段等方面發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。

1.審計(jì)方向和目標(biāo)。當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計(jì)發(fā)展方向從偏重于對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動(dòng)的真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)，向“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、控制驅(qū)動(dòng)、關(guān)注績(jī)效、服務(wù)治理、增加價(jià)值”轉(zhuǎn)變，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效的均衡，追求組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大化，關(guān)注流程運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)部控制審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，以及關(guān)注資源配置和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的績(jī)效審計(jì)。

2.審計(jì)職能和性質(zhì)。轉(zhuǎn)型后審計(jì)活動(dòng)主要以系統(tǒng)規(guī)范的方法評(píng)估并協(xié)助改善治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和控制過程，功能向確認(rèn)和咨詢拓展。審計(jì)由僅僅關(guān)注業(yè)務(wù)合規(guī)性，逐步轉(zhuǎn)向更多地關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)管理和組織治理；由外生介入型的查錯(cuò)糾弊功能，逐步向內(nèi)生融入型的更多發(fā)揮顧問和咨詢作用的“增值價(jià)值”功能轉(zhuǎn)變。通過與審計(jì)對(duì)象參與式的共同發(fā)現(xiàn)、解決問題，推動(dòng)人民銀行風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和治理過程的持續(xù)改進(jìn)，確保人民銀行職能的有效發(fā)揮和平穩(wěn)運(yùn)行。

3.服務(wù)范圍和對(duì)象。轉(zhuǎn)型后內(nèi)審服務(wù)的對(duì)象和審計(jì)的范圍有了較大突破，由單純的向行長(zhǎng)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?yàn)榻M織增值服務(wù)，幫助管理層、部門和員工發(fā)現(xiàn)和解決問題，滿足不同層次利益相關(guān)者的需求。審計(jì)范圍拓展到業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及與業(yè)務(wù)開展相關(guān)的記錄、人員和信息資料更加廣泛，并藉此提供風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效審計(jì)、咨詢等轉(zhuǎn)型服務(wù)。

4.審計(jì)手段和方法。長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)部審計(jì)以現(xiàn)場(chǎng)手工操作為主，審計(jì)方法主要是審閱法、核對(duì)法、驗(yàn)算法和調(diào)整法等，轉(zhuǎn)型后內(nèi)審逐步借助計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)手段，由現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)向非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)拓展，重視審計(jì)效率的提高、審計(jì)范圍的拓展和審計(jì)證據(jù)的挖掘；由單純的查賬方法，向運(yùn)用調(diào)查、測(cè)試、研究等分析性審計(jì)和動(dòng)態(tài)評(píng)估式審計(jì)轉(zhuǎn)變，重視分析性復(fù)核法的運(yùn)用和符合性和實(shí)質(zhì)性測(cè)試的開展，確保審計(jì)證據(jù)的完整、準(zhǔn)確與真實(shí)，提高內(nèi)部審計(jì)確認(rèn)和評(píng)價(jià)分析的能力。

二、轉(zhuǎn)型面臨的內(nèi)外部環(huán)境問題

在央行宏觀審慎管理和治理中發(fā)揮更大作用是央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)，但從當(dāng)前轉(zhuǎn)型推進(jìn)實(shí)施的情況看，央行審計(jì)無(wú)論在法規(guī)制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置還是人員配備等方面與轉(zhuǎn)型后內(nèi)審發(fā)展需求和《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》的要求仍有相當(dāng)?shù)牟罹?，配套環(huán)境的缺失在一定程度上制約了內(nèi)審轉(zhuǎn)型職能作用的充分發(fā)揮。

1.法規(guī)制度定位缺失，轉(zhuǎn)型權(quán)威性難以樹立?！秶?guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》在其屬性標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部審計(jì)部門的宗旨、權(quán)利和職責(zé)必須在內(nèi)部審計(jì)章程中按要求正式確定”。但目前央行轉(zhuǎn)型無(wú)論是國(guó)家法規(guī)制度還是央行內(nèi)部制度文件均未對(duì)轉(zhuǎn)型后的內(nèi)審宗旨、權(quán)力和職責(zé)給予正式的確定。一是缺少立法機(jī)關(guān)對(duì)央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的法規(guī)支持。目前我國(guó)涉及人民銀行內(nèi)部審計(jì)的法律和規(guī)章只有《會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，這些法規(guī)對(duì)建立內(nèi)部審計(jì)制度和設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作出一定的要求，但對(duì)內(nèi)審部門的權(quán)利與職責(zé)缺乏嚴(yán)格的強(qiáng)制性和細(xì)節(jié)規(guī)定，對(duì)涉及央行內(nèi)部審計(jì)的具體內(nèi)容及能否拓展轉(zhuǎn)型相關(guān)職能等并不明確，使內(nèi)審在權(quán)利職責(zé)的定位和行使上存在軟肋，內(nèi)審轉(zhuǎn)型缺乏法規(guī)上的剛性支持。二是央行自身相關(guān)規(guī)章制度滯后于內(nèi)審轉(zhuǎn)型?！度嗣胥y行法》和人民銀行“三定”方案對(duì)內(nèi)審職責(zé)和部門設(shè)置作出了規(guī)定，內(nèi)審司成立以來(lái)以總行的名義也頒布了多項(xiàng)規(guī)章制度，但其內(nèi)容均局限于內(nèi)審的監(jiān)督職能，隨著轉(zhuǎn)型的不斷深入，內(nèi)審在職能上有了很大的拓展和轉(zhuǎn)變，原有的規(guī)章制度相對(duì)于轉(zhuǎn)型后的內(nèi)審工作存在諸多的空白，尤其在評(píng)價(jià)與咨詢功能上，在一定程度影響了央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的全面推進(jìn)和發(fā)展。

2.組織結(jié)構(gòu)定位模糊，轉(zhuǎn)型缺乏剛性支持?！秶?guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》在其屬性標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)調(diào)，“內(nèi)部審計(jì)部門必須保持其獨(dú)立性”。從當(dāng)前央行組織治理架構(gòu)看，各級(jí)行內(nèi)審部門處于第三管理層，實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，承擔(dān)著同級(jí)監(jiān)督和下查一級(jí)的內(nèi)審工作任務(wù)，各級(jí)行既履行治理層的監(jiān)督職責(zé)又承擔(dān)被審計(jì)對(duì)象的管理職責(zé)，因而在實(shí)際工作中，相對(duì)于社會(huì)審計(jì)和國(guó)家審計(jì)，央行內(nèi)部審計(jì)缺乏制衡機(jī)制，受人為干擾因素較多，內(nèi)部的干預(yù)、控制和阻撓的可能性較大，尤其在同級(jí)審計(jì)尤為突出。如在實(shí)際工作中很多分支機(jī)構(gòu)內(nèi)審工作由行長(zhǎng)分管，紀(jì)委書記或其他副行級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)管，有的協(xié)管行領(lǐng)導(dǎo)還分管其他業(yè)務(wù)部門，審計(jì)報(bào)告經(jīng)本行行長(zhǎng)或協(xié)管行領(lǐng)導(dǎo)同意方可擬文上報(bào)，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)所處的地位尷尬，轉(zhuǎn)型推進(jìn)缺乏組織層面的穩(wěn)定支持。

3.管理理念定位滯后，內(nèi)審轉(zhuǎn)型未有效接軌。《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》在其內(nèi)部審計(jì)定義中強(qiáng)調(diào)，內(nèi)部審計(jì)“通過應(yīng)用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評(píng)估并改善風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”。因而是否強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理，是否通過目標(biāo)管理、績(jī)效管理、學(xué)習(xí)創(chuàng)新等現(xiàn)代化理念來(lái)履行組織目標(biāo)，以及對(duì)內(nèi)審的重視程度，將直接影響內(nèi)審轉(zhuǎn)型職能和作用的發(fā)揮。目前央行尤其是基層行仍沿襲著傳統(tǒng)的粗放式管理模式，更多地強(qiáng)調(diào)合規(guī)性監(jiān)督，績(jī)效評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向等轉(zhuǎn)型成果難以滲透到管理流程中。其次成果運(yùn)用管理機(jī)制滯后，《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》對(duì)審計(jì)內(nèi)容的報(bào)告和運(yùn)用范圍有著嚴(yán)格的限制，在傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)中，這一規(guī)定有助于被審計(jì)單位相關(guān)信息的保密，但在很大程度上限制了內(nèi)審轉(zhuǎn)型成果在各個(gè)管理環(huán)節(jié)的運(yùn)用和推廣，不利于內(nèi)審增值與改善功能的發(fā)揮。

4.目標(biāo)價(jià)值定位矛盾，內(nèi)審的客觀性存疑?！秶?guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》在其屬性標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)調(diào)，“內(nèi)部審計(jì)部門在確定內(nèi)部審計(jì)范圍、開展工作和報(bào)告結(jié)果時(shí)，必須免受干預(yù)”。但從央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型開展情況看，卻不容樂觀。內(nèi)審部門在業(yè)務(wù)上既受本級(jí)行的行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)行內(nèi)審部門的領(lǐng)導(dǎo)。兩者在理論上轉(zhuǎn)型目標(biāo)是一致的，但在實(shí)際工作中本級(jí)行作為管理層，出于自身的利益而比較注重對(duì)外對(duì)上的良好形象，其目標(biāo)定位往往偏離于內(nèi)審轉(zhuǎn)型應(yīng)有的目標(biāo)。一是受本級(jí)行利益的約束，在轉(zhuǎn)型項(xiàng)目選擇、審計(jì)人員配置、審計(jì)進(jìn)度和經(jīng)費(fèi)等方面缺乏自主權(quán)。受人為因素影響許多審計(jì)應(yīng)該發(fā)現(xiàn)和解決的問題被掩蓋得不到正確反映，使內(nèi)審轉(zhuǎn)型項(xiàng)目尤其是同級(jí)轉(zhuǎn)型審計(jì)項(xiàng)目在具體執(zhí)行中功虧一簣。二是內(nèi)審部門在組織上、經(jīng)濟(jì)上、人事上與單位領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)對(duì)象存在不可回避的利害關(guān)系，一旦兩者施加壓力，審計(jì)人員極易妥協(xié)，產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等轉(zhuǎn)型工作的客觀公正性存疑。

5.隊(duì)伍素質(zhì)定位較低，轉(zhuǎn)型工作難以適應(yīng)?！秶?guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》在其屬性標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)調(diào)，“內(nèi)部審計(jì)師必須具備履行其職責(zé)所必須的知識(shí)、技能和其他能力”。但從當(dāng)前基層行內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)情況看，內(nèi)審人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)與轉(zhuǎn)型要求還有一定差距，并在短期內(nèi)難有改觀。一是缺乏綜合型創(chuàng)新人才。轉(zhuǎn)型后內(nèi)審目標(biāo)價(jià)值有了質(zhì)的飛躍，從單純的合規(guī)性監(jiān)督發(fā)展到確認(rèn)和咨詢功能，涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和層次有了很大的提高，對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)技能和學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力有較高的要求，但目前人民銀行基層行內(nèi)審工作人員主要來(lái)源于業(yè)務(wù)部門及大學(xué)院校，知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，對(duì)內(nèi)審轉(zhuǎn)型所需知識(shí)儲(chǔ)備與技術(shù)技能準(zhǔn)備不足。二是缺乏具有專項(xiàng)特長(zhǎng)的人才。特別是信息技術(shù)人才，目前基層行在通用審計(jì)軟件、測(cè)試數(shù)據(jù)生成程序、計(jì)算機(jī)化的審計(jì)方案、專用審計(jì)工具以及計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)方法的運(yùn)用上基本是空白。

三、轉(zhuǎn)型配套環(huán)境的改善與建設(shè)

審計(jì)環(huán)境是內(nèi)審轉(zhuǎn)型賴以生存和發(fā)展的土壤，也是轉(zhuǎn)型后內(nèi)審發(fā)揮其職能效用的基礎(chǔ)。從目前央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)狀看，內(nèi)審環(huán)境的缺失在很大程度上限制了內(nèi)審轉(zhuǎn)型職能的充分發(fā)揮。按照《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》要求，從內(nèi)審法規(guī)支持、機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)職權(quán)、部門信賴、隊(duì)伍配置等方面加強(qiáng)轉(zhuǎn)型配套環(huán)境建設(shè)十分必要。

1.制度環(huán)境。一是重新定位內(nèi)審職能。央行內(nèi)審職能應(yīng)以確認(rèn)和咨詢?yōu)閷?dǎo)向，按照內(nèi)部審計(jì)為組織增加價(jià)值并改進(jìn)組織的治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和控制過程的要求，充分發(fā)揮內(nèi)審部門監(jiān)督、顧問、協(xié)調(diào)、建議、培訓(xùn)等作用；二是完善內(nèi)審工作制度。依據(jù)國(guó)際準(zhǔn)則和央行轉(zhuǎn)型實(shí)際需求，在《人民銀行內(nèi)審工作制度》中明確轉(zhuǎn)型后內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的宗旨、權(quán)力和職責(zé)，確定內(nèi)部審計(jì)部門在組織治理結(jié)構(gòu)中的新地位，授權(quán)內(nèi)部審計(jì)部門在轉(zhuǎn)型中接觸與業(yè)務(wù)開展相關(guān)的領(lǐng)域，并界定審計(jì)活動(dòng)的范圍；三是改進(jìn)內(nèi)審工作程序?！度嗣胥y行內(nèi)審操作程序》于2001年印發(fā)，很多內(nèi)容已與實(shí)際操作脫節(jié)，尤其是內(nèi)審轉(zhuǎn)型后，審計(jì)目的和審計(jì)類型實(shí)現(xiàn)多元化，審計(jì)功能和性質(zhì)有較大改變，現(xiàn)行的內(nèi)審工作程序難以適應(yīng)，有必要進(jìn)一步細(xì)化和差別化，使程序設(shè)計(jì)更加規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)。

2.組織環(huán)境。為確保內(nèi)審在央行組織治理結(jié)構(gòu)中的地位和內(nèi)審作用的充分發(fā)揮，在組織體系的建立上應(yīng)保證內(nèi)部審計(jì)的客觀性、獨(dú)立性。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置垂直管理。在總行設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，由總行向各分支機(jī)構(gòu)派出內(nèi)審機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)按區(qū)域設(shè)置，實(shí)行二級(jí)或三級(jí)管理；二是內(nèi)部管理?xiàng)l線負(fù)責(zé)?？傂袃?nèi)審部門及其主要負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考核、職務(wù)升遷和薪酬變化由總行審計(jì)委員會(huì)直接管理，派出機(jī)構(gòu)的內(nèi)審人員則由總行內(nèi)審部門直線管理，不與所監(jiān)督部門發(fā)生任何利益關(guān)系。三是工作機(jī)制條塊結(jié)合。實(shí)行審計(jì)報(bào)告雙線呈報(bào)制度，內(nèi)審機(jī)構(gòu)逐級(jí)上報(bào)的同時(shí)向被審機(jī)構(gòu)的上級(jí)行報(bào)；內(nèi)審事實(shí)的確認(rèn)出現(xiàn)爭(zhēng)議，由上一級(jí)內(nèi)審部門委派人員進(jìn)行第三方界定，避免審計(jì)人員與被審機(jī)構(gòu)扯皮、隨意刪減事實(shí)等現(xiàn)象發(fā)生。

3.人文環(huán)境。一是加大宣傳力度，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門對(duì)內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的認(rèn)識(shí)，普及內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作宗旨、目標(biāo)和具體的內(nèi)容，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)審工作在改善組織治理中的作用。二是創(chuàng)新管理理念。改變管理層局限于合規(guī)性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的粗放型管理模式，建立風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性管理和績(jī)效考核管理體系。三是增強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化意識(shí)。各級(jí)行對(duì)審計(jì)內(nèi)容的報(bào)告和運(yùn)用范圍有著嚴(yán)格的限制，在合規(guī)性審計(jì)中，這一規(guī)定有助于被審計(jì)單位相關(guān)信息的保密，但在很大程度上限制了內(nèi)審轉(zhuǎn)型成果在各個(gè)管理環(huán)節(jié)的運(yùn)用和推廣，不利于內(nèi)審增值與改善功能的發(fā)揮。進(jìn)一步解放思想，培育成果轉(zhuǎn)化環(huán)境十分必要。

4.隊(duì)伍環(huán)境。一是充實(shí)內(nèi)審隊(duì)伍。將具有內(nèi)審知識(shí)與業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才和具備特定專長(zhǎng)的審計(jì)急需人才充實(shí)到內(nèi)審隊(duì)伍，從而在短期內(nèi)提高內(nèi)審轉(zhuǎn)型的履職能力；二是加強(qiáng)履職能力建設(shè)。通過以查代訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)輔導(dǎo)、項(xiàng)目評(píng)審、專家培訓(xùn)等方式對(duì)現(xiàn)有內(nèi)審人員開展業(yè)務(wù)技能和內(nèi)審理論知識(shí)的傳授，加強(qiáng)國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的學(xué)習(xí)和交流，鼓勵(lì)內(nèi)審人員參加CIA考試，提高內(nèi)審隊(duì)伍綜合素質(zhì)；三是鼓勵(lì)創(chuàng)新意識(shí)。進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效管理、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、自動(dòng)化審計(jì)工具、計(jì)量工具等新理念、新手段和新方法在審計(jì)項(xiàng)目中的運(yùn)用，積極主動(dòng)適應(yīng)內(nèi)審轉(zhuǎn)型的新要求。

（作者單位：人民銀

行贛州市中心支行）