地方政府投資項目低效的癥因

付彬輝

近年來，隨著國家中西部大開發(fā)戰(zhàn)略和擴大內需政策的深入實施，我省各級地方政府對社會公共工程的投資力度和規(guī)模呈逐年上升趨勢。這些社會公共工程的實施對美化城市環(huán)境、拉大城市框架、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，以及提高人民生活水平和促進經濟社會全面發(fā)展等各方面都發(fā)揮了重要作用，同時這些政府投資項目的效益狀況也越來越成為社會各方面關注的熱點。但我們通過對部分政府投資項目的審計發(fā)現(xiàn)相當比例的政府投資項目存在建設市場秩序不規(guī)范、決策失誤、管理不善和閑置浪費資金等問題，致使財政投入的資金效益偏低。近年來，筆者通過參與政府領導交辦，局年度審計計劃安排的諸多政府重點投資項目審計，同時利用業(yè)余時間查閱了大量的審計調查結果報告和相關卷宗進行分析，歸納出政府投資項目低效的如下癥因：

1注重即期效益，盲目上馬“形象工程”和“政績工程”。在政府的投資藍圖中，一些地方政府和部門領導往往缺乏綜合、長遠和戰(zhàn)略的規(guī)劃考慮，不顧地方實際情況和民生需求，特事特辦的上馬一些“形象工程”和“政績工程”，而對產生效益緩慢的民生項目缺乏投資熱情，這必然混淆政府投資和市場投資的關系，降低社會整體投資效益，甚至造成項目重復建設等資金浪費現(xiàn)象。

2前期論證不審慎，可行性研究成可批性研究。不少政府決策投資項目缺乏科學論證，往往是先定項目后論證，甚至論證根本就是“走過場”（有的不“走”），對市場風險估計不足，致使投資的項目達不到預期的效果，成為虧損的黑洞，留下諸多的“后遺癥”；有的建設單位在建設資金尚未落實的情況下，為了國慶或一些重大慶典活動獻禮的需要就倉促開工，造成工程項目“邊規(guī)劃、邊設計、邊施工”的狀況；且由于項目概、預算的編制過粗，失去了對總投資額的控制作用，使得不少工程由于資金短缺而造成施工工期曠日持久，甚至成為“爛尾工程”，給地方政府帶來沉重的財政負擔。

3存在大量的“釣魚項目”。所謂“釣魚項目”，是指擬建項目在立項報批時片面強調項目的可行性，故意壓低項目投資規(guī)模和概算，被描述為造價很低，見效很快的項目。但在項目實施過程中，又以各種借口提出項目設計變更，迫使政府投資部門不斷追加投資，概算超估算、預算超概算、結算超預算，最終投資計劃失控，實際完成投資額大大超出原定計劃的那些項目。這類“釣魚項目”是一種盲目投資亂花錢，極易滋生腐敗的項目。

4招投標制度執(zhí)行不規(guī)范，部分招投標流于形式。明招暗定、違規(guī)分包、轉包以及應招標的設備或大宗材料建設單位自行采購等違規(guī)問題的存在造成部分項目資金被“潛規(guī)則”，未能真正用在項目自身建設上。項目實際承建商只能采取偷工減料，以次充好等犧牲工程質量的不法手段來保證自己的預期利潤。

5簽訂合同不嚴謹。簽訂合同時，合同內容應完整、準確，公平、公正，雙方權力、義務應對等。但往往由于簽約雙方技術人員業(yè)務素質的不對等，部分工作人員責任心的缺失，相關合同中經常缺少項目經理人、履約保證金額，新增加項目結算原則等重要內容，特別是對違約行為的處罰條款未認真審核，從而導致在項目實施過程中一旦出現(xiàn)對方違規(guī)或違約行為卻缺乏行之有效的制約機制。加強合同管理對合理確定和有效控制造價，提高投資效益有著重要意義。

6專業(yè)水平欠缺，管理模式滯后。一是組成管理機構的人員專業(yè)素質整體不高，甚至有些人從未接觸過建設工程，形成邊干、邊學、邊管的局面。二是建設單位往往偏重進度和政績，建設程序、工程成本、經濟效益等一切服從領導要求，忽視管理，甚至違背科學。三是建設單位隨意改變工程設計，提高裝修檔次，盲目追求高標準，有的甚至違背客觀規(guī)律、技術規(guī)范要求等，既造成不必要的損失，也給工程質量留下隱患。

7項目資金監(jiān)管不力，財務管理混亂。一是有的項目納入項目主管部門的財務賬統(tǒng)一核算，沒有單獨建賬，致使不能清晰反映工程項目資金到位、使用情況，不利于資金按進度合理支付；二是有的建設單位擅自擠占、挪用專項資金，用于彌補公務經費不足或其他支出，造成項目資金缺口，無法給項目實施提供充足的資金保障；三是違反建設資金管理相關規(guī)定，直接以現(xiàn)金支付工程款，或是工程進度款不按規(guī)定支付給中標方，而是直接劃給個體承包商人或臨時項目部，人為為轉包、分包工程提供便利。

8部分已完工項目竣工決算和財務結算不規(guī)范。一是主要表現(xiàn)為有人為高套定額或建設單位高價簽證、重復計算、變更調減部分未扣除、未按招標規(guī)定下浮，甲方應供材料沒剔除等。二是工程項目竣工決算和財務結算不及時，部分建設單位由于項目倉促上馬，建設資金到位情況不理想等原因長期拖欠施工單位工程款，有的項目承建方或因稅負、建設方支付資金過頭等原因惡意拖而不決等等，都導致了已完工項目因相關資料不全而無法順利移交，新增了固定資產卻無法入賬等問題的產生。

9改革政策落實不到位，體制性低效問題突出。國務院關于投資體制改革的決定在一些部門行業(yè)和建設項目落實尚未到位，缺乏具體配套政策和措施，有些體制性問題和矛盾仍然根深蒂固，條塊、部門之間的利益矛盾仍未理順，是造成部分政策投資項目低效益的深層次原因。

10效益評價和責任追究制度缺乏。一個社會公共工程項目考慮的不僅是項目資金的投入產出效益，把社會公共工程效益狀況作為審查和評價的重點，是要考慮項目投入使用后對社會的影響程度、是否滿足社會迫切需求，規(guī)劃布局是否具有前瞻性和是否滿足國民經濟可持續(xù)發(fā)展的要求等，而這種投資的非盈利性質，需要從宏觀效益、社會效益及生態(tài)效益三方面來進行投資效益評價。目前我國尚未建立與之相配套的完整、科學、系統(tǒng)的項目績效評價指標體系及方法，這直接導致了對效益低下項目決策者缺乏懲處問責的依據(jù)和標準，決策者決策失誤的風險成本較低。

由于政府投資項目從立項、建設，到投入使用過程中存在上述諸多癥因，使得政府投資項目效益往往低于預期，甚至成為政府的“包袱”，讓國家蒙受損失，也容易造成民眾對政府執(zhí)政能力的質疑。因此，重視政府投資項目的績效管理已是刻不容緩。要解決好政府投資效益偏低的問題，筆者認為，首先要從提高項目決策者和項目管理者的認識上入手，不能僅僅“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，要建立健全有效監(jiān)督機制和責任追究制度，完善項目績效評價指標體系；其二要從項目程序規(guī)范化上著手，包括項目決策、立項審核、資金撥付、運行實施、流程監(jiān)管等環(huán)節(jié)都要嚴格按規(guī)定執(zhí)行，只有改變“重申報輕管理”的做法，才能真正讓政府投資的資金用得其所；其三，一個項目的成功實施需要各級政府部門協(xié)調配合，其中審計機關作為專業(yè)性較強的經濟監(jiān)督部門在其中起到的作用至關重要。各級審計機關應抽取一定比例的重大項目從投資決策、資金使用到項目管理、投資效益等四個環(huán)節(jié)主動跟蹤審計，能為政府性投資項目順利實施保駕護航。

有效的遏制政府投資項目錮疾的發(fā)生不是一蹴而就的事，但是只要各級政府能增加投資決策的透明度，自覺將政府投資項目建設納入社會監(jiān)督之中，認真總結經驗教訓，糾正“重視投資規(guī)模，忽視投資效益；重視進度，輕視質量；重視投資總量，忽略投資結構”的做法，讓資金真正用到實處，營造政府、社會組織和公民積極互動的協(xié)作機制，相信必將極大的提升政府項目資金的效益狀況，真正把政府投資的社會公共項目做成讓民眾滿意的精品項目。（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計局）