開(kāi)展農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的思考

雷潯

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是黨和政府熱切關(guān)注的問(wèn)題，而“三農(nóng)”問(wèn)題的解決需要大量農(nóng)業(yè)資金的支持。農(nóng)業(yè)資金作為黨和政府安排用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)支出，是一項(xiàng)重要的資金支出，也是審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，做好農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)工作對(duì)農(nóng)業(yè)資金的管理與使用將起到積極的促進(jìn)作用。為保障農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的安全，提高農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的使用效益，本文從農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的必要性出發(fā)，研究農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)中存在的問(wèn)題，提出加大處罰力度、結(jié)合內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)等促進(jìn)農(nóng)業(yè)資金績(jī)效審計(jì)的建議。

一、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的必要性

農(nóng)業(yè)資金是指國(guó)家和社會(huì)其他部門及主體投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的各種貨幣資金、實(shí)物資本和無(wú)形資產(chǎn)，以及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成的各種流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)和其他資產(chǎn)的總和。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性、多樣性、風(fēng)險(xiǎn)性決定了投入的農(nóng)業(yè)資金具有使用分散、利用效率低、風(fēng)險(xiǎn)大、投資報(bào)酬率低、效益有一定的外部性、投放有一定的政策性等特點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金是政府安排用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及幫助農(nóng)民脫貧致富的專項(xiàng)支出，其管理、使用及績(jī)效情況如何直接關(guān)系到黨和國(guó)家的惠農(nóng)政策在基層的貫徹落實(shí)效果。因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督，是審計(jì)部門的重要職責(zé)。由于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金在來(lái)源、管理、使用效益等方面表現(xiàn)出的不同特點(diǎn)，使得對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)必須以資金和項(xiàng)目作為兩條主線，在真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，深化和拓展經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性審計(jì)內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將具體審計(jì)內(nèi)容落到實(shí)處。

1.農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是落實(shí)“三農(nóng)”政策的保證。

為保障農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來(lái)我國(guó)政府投入的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金越來(lái)越多，各項(xiàng)“三農(nóng)”政策的落實(shí)也成為審計(jì)監(jiān)督的重要職責(zé)。因此，評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的使用效益情況，成為了審計(jì)的主要目標(biāo)和發(fā)展方向。

2.農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)是優(yōu)化資金管理的保障。

我國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生新的變革，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展具備許多有利條件，也面對(duì)不少困難和挑戰(zhàn)。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度相對(duì)較低，因此有必要對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，對(duì)如何提高農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的使用效益提出建議，以便更好地為農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)服務(wù)。

二、開(kāi)展農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)面臨的問(wèn)題

從資金用途來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金主要是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活等方面的資金；從資金來(lái)源來(lái)說(shuō)，主要是中央國(guó)債及中央預(yù)算資金、地方各級(jí)政府財(cái)政本級(jí)預(yù)算安排資金及配套資金、項(xiàng)目建設(shè)單位及鄉(xiāng)村自籌資金、農(nóng)業(yè)政策性貸款資金。根據(jù)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金用途、來(lái)源的特點(diǎn)，審計(jì)內(nèi)容包括對(duì)申報(bào)立項(xiàng)、資金落實(shí)、資金分配、資金管理、資金使用、制度運(yùn)作、項(xiàng)目管理與維護(hù)、效益產(chǎn)出等環(huán)節(jié)的審計(jì)。農(nóng)業(yè)資金績(jī)效審計(jì)工作雖然已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)全面提高質(zhì)量和深入發(fā)展的階段，但目前農(nóng)業(yè)資金績(jī)效審計(jì)還存在一定的問(wèn)題：

1.將農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作復(fù)雜化。

由于績(jī)效審計(jì)是近幾年才開(kāi)展起來(lái)的，沒(méi)有現(xiàn)成的模式，解釋又眾說(shuō)紛紜，大家覺(jué)得農(nóng)業(yè)資金的績(jī)效審計(jì)實(shí)行起來(lái)比較困難，沒(méi)有指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，審計(jì)人員水平達(dá)不到。

2.農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)的深度與廣度不好把握。

農(nóng)業(yè)資金項(xiàng)目繁多，往往涉及到村、戶，必須深入到項(xiàng)目點(diǎn)、鄉(xiāng)、村和農(nóng)戶審計(jì)檢查。而審計(jì)部門則受人力、物力、時(shí)間等多種因素的限制，不可能對(duì)每個(gè)項(xiàng)目都一一進(jìn)行審計(jì)檢查，只能采取抽查方式，且抽查項(xiàng)目時(shí)一般根據(jù)資金量大小而定，不一定能代表整個(gè)項(xiàng)目情況，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成果及效益情況就更不好評(píng)價(jià)了。

3.農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作查證困難。

農(nóng)業(yè)資金計(jì)劃渠道較多，多數(shù)單位對(duì)各種資金未按資金性質(zhì)單獨(dú)列賬反映，使用時(shí)容易造成資金錯(cuò)位，使得農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金在審計(jì)工作中查證困難。

三、促進(jìn)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)發(fā)展的建議

近幾年，黨中央本著堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的觀點(diǎn)，統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的重大政策。各地區(qū)各部門認(rèn)真落實(shí)中央部署，切實(shí)加強(qiáng)“支農(nóng)”工作，從中央到地方，各級(jí)政府不斷加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資金的投入，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，縮小城鄉(xiāng)差距。支農(nóng)資金可謂“點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)”，也使得資金在籌集、分配、管理、使用過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，為確保農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金充分發(fā)揮效益，各項(xiàng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處，農(nóng)民切實(shí)得到實(shí)惠，應(yīng)從以下幾方面促進(jìn)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展，進(jìn)而提高資金的使用效益。

1.加大制度建設(shè)和處罰力度。

要加快農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)制度建設(shè)，制定和完善農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)實(shí)施細(xì)則，對(duì)審計(jì)中遇到的各種問(wèn)題，做出明確的處理規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，使審計(jì)處理有據(jù)可查、有法可依，促進(jìn)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)工作更加制度化、規(guī)范化、合理化。在對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要區(qū)分不同情況，進(jìn)行合理的處罰。對(duì)嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、侵吞國(guó)家財(cái)產(chǎn)和擠占挪用農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的單位和個(gè)人，要依法嚴(yán)肅處理，并向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。對(duì)屢查屢犯、不執(zhí)行審計(jì)決定的要采取通報(bào)和申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等手段，促進(jìn)審計(jì)決定的執(zhí)行和落實(shí)。

2.深入基層提高審計(jì)工作質(zhì)量。

農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金來(lái)源渠道多，資金性質(zhì)復(fù)雜，資金運(yùn)作方式是層層撥付、轉(zhuǎn)撥，使用項(xiàng)目繁多，并且大部分項(xiàng)目又分布在縣一級(jí)實(shí)施，很多涉及到村、戶。這就要求市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際，上下配合，深入基層，發(fā)揮審計(jì)的整體作用，才能保質(zhì)保量完成工作任務(wù)。

3.根據(jù)不同審計(jì)對(duì)象采取不同的審計(jì)方式。

對(duì)于縣以上管理、分配農(nóng)業(yè)資金的部門和使用農(nóng)業(yè)資金的重點(diǎn)單位，要逐步形成經(jīng)常審計(jì)制度。對(duì)主管部門主要檢查是否專款專用、及時(shí)投入到位和有無(wú)截留、擠占挪用；對(duì)使用農(nóng)業(yè)資金的重點(diǎn)單位，主要檢查資金使用是否合理有效，有無(wú)損失浪費(fèi)等問(wèn)題。對(duì)農(nóng)業(yè)方面的主要工程項(xiàng)目，從農(nóng)業(yè)資金投入開(kāi)始到工程竣工，分階段審計(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資金發(fā)揮效益。

4.充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。

內(nèi)部審計(jì)是一支重要的審計(jì)力量，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)他們進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。管理使用農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金多的單位應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，積極開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作。

5.重視農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作。

為提高農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的使用效益，需要進(jìn)一步提高做好農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金投入的項(xiàng)目涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，項(xiàng)目資金的管理使用直接關(guān)系廣大人民群眾的切身利益和民生問(wèn)題的改善，各級(jí)地方政府機(jī)關(guān)要從講政治的高度和維護(hù)人民群眾利益的角度來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作的意義和作用，認(rèn)真履行職責(zé)，各領(lǐng)導(dǎo)層相互配合，把黨和國(guó)家的方針政策貫徹落實(shí)到位，使廣大農(nóng)民群眾真正得到實(shí)惠。

6.提高審計(jì)人員的素質(zhì)。

農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展，與審計(jì)人員的政治素質(zhì)息息相關(guān)。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)人員堅(jiān)持原則，嚴(yán)格執(zhí)法，服務(wù)民眾。要著重培訓(xùn)，增強(qiáng)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)本領(lǐng)。審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)的工作。審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力高低往往決定審計(jì)成果的大小。

綜上所述，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金作為政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持的一項(xiàng)重要支出，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善農(nóng)村生活環(huán)境起到至關(guān)重要的作用。但是，由于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金使用效益的特殊性，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金在其籌集、撥付、管理、使用中還存在一系列的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)工作也將面臨新的挑戰(zhàn)。通過(guò)專項(xiàng)資金審計(jì)、資金使用各環(huán)節(jié)審計(jì)等全過(guò)程、全方位的審計(jì)促進(jìn)政策的落實(shí)、規(guī)范資金的使用，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：潯陽(yáng)區(qū)審計(jì)局）