高校建設(shè)工程審計(jì)中關(guān)于造價(jià)審核的幾個(gè)法律問(wèn)題

鄭勇

高校建設(shè)工程造價(jià)審核，是指高校作為發(fā)包人由自己或委托的造價(jià)咨詢單位根據(jù)合同約定對(duì)施工單位（承包人）報(bào)送的結(jié)算書(shū)進(jìn)行審查復(fù)核，以確定需支付工程款項(xiàng)的活動(dòng)。對(duì)高校審計(jì)人員來(lái)說(shuō)熟悉造價(jià)審核方面的法律法規(guī)，尤其是程序性的規(guī)定，運(yùn)用相關(guān)法律武器維護(hù)學(xué)校的利益，使自己立于不敗之地具有重要作用。但是，目前對(duì)高校建設(shè)工程造價(jià)審核的專門(mén)性規(guī)定還是空白，而建設(shè)部與財(cái)政部在2004年10月20日聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)竣工結(jié)算進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，既有程序性規(guī)定也有實(shí)體性規(guī)定，對(duì)我們審計(jì)中的造價(jià)審核工作有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。鑒于該規(guī)定的重要作用，本文以此規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合工程審計(jì)實(shí)踐，對(duì)工程審計(jì)過(guò)程中關(guān)于造價(jià)審核的幾個(gè)法律問(wèn)題做相關(guān)分析，以求防范可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

一、《辦法》的法律性質(zhì)及效力

首先我們應(yīng)認(rèn)識(shí)作為本文分析基礎(chǔ)的《辦法》的法律性質(zhì)及其效力。筆者認(rèn)為，《辦法》屬于規(guī)章的一種，其關(guān)于竣工結(jié)算規(guī)定對(duì)全國(guó)建設(shè)工程的發(fā)包方和承包方都有約束力。

我們對(duì)照來(lái)看，《辦法》由財(cái)政部、建設(shè)部于2004年10月20日以財(cái)建[2004]369號(hào)文的形式聯(lián)合頒布，以辦法命名，其性質(zhì)當(dāng)屬于部門(mén)規(guī)章無(wú)疑。這就意味著《辦法》在法律體系中處于第三層級(jí)，效力雖低于法律、行政法規(guī)，但仍然是在全國(guó)范圍內(nèi)有效，其中除非與法律、行政法規(guī)相沖突的內(nèi)容外，全部規(guī)定均對(duì)全國(guó)建設(shè)工程中的結(jié)算活動(dòng)有規(guī)范作用，全國(guó)范圍內(nèi)的建設(shè)工程結(jié)算活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)遵守此《辦法》。也就是說(shuō)對(duì)全國(guó)的建設(shè)工程發(fā)包方和承包方都有約束力，自然對(duì)高校與施工方之間也有約束力，在工程結(jié)算中無(wú)論是高校還是施工方都應(yīng)要遵守該《辦法》的規(guī)定。高校工程審計(jì)中對(duì)造價(jià)的審核作為工程結(jié)算的主要環(huán)節(jié)，自然也應(yīng)遵守這一規(guī)定。

二、高校造價(jià)審核的法規(guī)依據(jù)

在一項(xiàng)建設(shè)工程驗(yàn)收合格后，施工方會(huì)提交乙方編制的竣工結(jié)算書(shū)，建設(shè)工程造價(jià)審核就是指對(duì)施工方提交的結(jié)算書(shū)的審查。目前，高校對(duì)建設(shè)工程的造價(jià)審核主要有兩種做法：一是自審，即由建設(shè)管理部門(mén)或者審計(jì)部門(mén)的工程造價(jià)審核人員對(duì)施工方所提交的結(jié)算書(shū)進(jìn)行審查，從而確定結(jié)算價(jià)格；二是聘請(qǐng)工程造價(jià)咨詢單位造價(jià)審核，由有資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢單位對(duì)施工方所提交的結(jié)算書(shū)進(jìn)行審查，從而確定結(jié)算價(jià)格。

從上面兩種方式可以看出無(wú)論是自審還是外審，高校都處于主導(dǎo)性地位，施工方處于被動(dòng)的地位。那么，既然雙方是平等的民事主體，這種地位能否顛倒過(guò)來(lái)呢？也就是說(shuō)造價(jià)審核能否是在施工方的主導(dǎo)下進(jìn)行，由其聘請(qǐng)工程造價(jià)咨詢單位造價(jià)審核？答案是否定。

我們看《辦法》第十四條第二款“（二）工程竣工結(jié)算編審：（1）單位工程竣工結(jié)算由承包人編制，發(fā)包人審查；實(shí)行總承包的工程，由具體承包人編制，在總包人審查的基礎(chǔ)上，發(fā)包人審查。（2）單項(xiàng)工程竣工結(jié)算或建設(shè)項(xiàng)目竣工總結(jié)算由總（承）包人編制，發(fā)包人可直接進(jìn)行審查，也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。政府投資項(xiàng)目，由同級(jí)財(cái)政部門(mén)審查。單項(xiàng)工程竣工結(jié)算或建設(shè)項(xiàng)目竣工總結(jié)算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效?！?/p>

在高校建設(shè)工程中，高校是發(fā)包人，施工方是承包方，高校的造價(jià)審核工作即是對(duì)施工方提交的結(jié)算書(shū)的審查。根據(jù)該條款，除政府投資項(xiàng)目外，各高校工程竣工結(jié)算應(yīng)是如下程序：

自行審查結(jié)算書(shū)

施工方提交結(jié)算書(shū)→高校 協(xié)商一致

委托工程造價(jià)咨詢單位審核

根據(jù)《辦法》，提交結(jié)算書(shū)只能是施工方的責(zé)任，而審查結(jié)算書(shū)必定是高校的權(quán)利，無(wú)論是自行審查（多表現(xiàn)為內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的造價(jià)審核），還是委托社會(huì)工程造價(jià)咨詢單位造價(jià)審核。所以施工方是沒(méi)有委托社會(huì)工程造價(jià)咨詢單位造價(jià)審核的權(quán)利，不能提出自審或者委托社會(huì)工程造價(jià)咨詢單位進(jìn)行造價(jià)審核的要求?！掇k法》之所以作如此規(guī)定，筆者認(rèn)為是有道理的，因?yàn)榻Y(jié)算書(shū)是施工方編制的，而自己是不能做自己的法官的，因此對(duì)結(jié)算書(shū)的審查決不能由自己或者自己委托的人來(lái)完成，而應(yīng)由另一方當(dāng)事人來(lái)進(jìn)行。也就是說(shuō)造價(jià)審核決不能在施工方的主導(dǎo)下進(jìn)行，不能由其聘請(qǐng)工程造價(jià)咨詢單位進(jìn)行造價(jià)審核，只能由高?；蚱湮性靸r(jià)咨詢公司進(jìn)行。

總之，高校對(duì)施工方結(jié)算書(shū)的造價(jià)審核既有法律依據(jù)也有理論依據(jù)，高校應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明的運(yùn)用造價(jià)審核這一有力武器維護(hù)自己的利益。

三、高校造價(jià)審核的法定期限

從事造價(jià)審核工作的同志都會(huì)有這樣的體會(huì)，有些工程的造價(jià)審核曠日持久，由于各種原因，用幾個(gè)月甚至幾年時(shí)間才結(jié)束都是可能的。不少同志認(rèn)為，結(jié)算是施工方要求學(xué)校支付款項(xiàng)，因此拖得越久越對(duì)學(xué)校有利而對(duì)施工方不利，甚至還有以此作為談判的砝碼。但是筆者在學(xué)習(xí)了《辦法》第十四條、十六條后發(fā)現(xiàn)這種做法是有相當(dāng)法律風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)椤掇k法》明確規(guī)定了發(fā)包人審核的時(shí)間及一旦超限后的不利后果，各高校應(yīng)當(dāng)對(duì)此引起高度重視，盡可能避免承擔(dān)不利后果。

《辦法》第十四條第三款詳細(xì)規(guī)定了工程竣工結(jié)算審查期限，具體見(jiàn)下表：

同時(shí)，《辦法》第十六條規(guī)定了發(fā)包人不按時(shí)審查的后果，此條規(guī)定“發(fā)包人收到竣工結(jié)算報(bào)告及完整的結(jié)算資料后，在本辦法規(guī)定或合同約定期限內(nèi)，對(duì)結(jié)算報(bào)告及資料沒(méi)有提出意見(jiàn)，則視同認(rèn)可?！币簿褪钦f(shuō)，發(fā)包人如果未能在規(guī)定或約定的期限內(nèi)給承包人答復(fù)，則視同發(fā)包人認(rèn)可承包人的送審造價(jià)，意味著發(fā)包人就應(yīng)當(dāng)按照承包人結(jié)算書(shū)提出的金額支付工程款項(xiàng)。一旦發(fā)生這種情況，對(duì)高校是極為不利的，因?yàn)槌邪颂岢龅目⒐そY(jié)算書(shū)是其單方編制的，而一般情況下，承包方的報(bào)價(jià)都會(huì)有一定的水分，大約高出實(shí)際工程價(jià)款的10%～20%，所以說(shuō)無(wú)論如何應(yīng)當(dāng)避免直接按承包人提出的結(jié)算書(shū)進(jìn)行結(jié)算。

《辦法》之所以如此規(guī)定，是有一定道理的，目的也是要衡平當(dāng)事人雙方的利益，防止發(fā)包人出現(xiàn)不及時(shí)審核承包人的結(jié)算書(shū)而是曠日持久的拖延的情況。然而，由于各高校對(duì)建設(shè)工程管理較為嚴(yán)格，一項(xiàng)工程的造價(jià)審核往往需幾個(gè)部門(mén)參與，內(nèi)部程序較繁，《辦法》規(guī)定的時(shí)限卻相對(duì)較短，對(duì)高校審核來(lái)說(shuō)可謂捉襟見(jiàn)肘，很少工程能完全按《辦法》規(guī)定的時(shí)限審核好。但是如果不能按規(guī)定或約定時(shí)間完成審核給予對(duì)方答復(fù)又可能承擔(dān)認(rèn)可其結(jié)算書(shū)的不利后果。

對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，從自身利益出發(fā)，必須采取措施避免出現(xiàn)這一不利的后果。筆者認(rèn)為，避免這種情況出現(xiàn)的辦法必須從兩方面入手：一是與施工方約定合理的造價(jià)審核期限，二是按時(shí)答復(fù)施工方。有同志可能提出，影響造價(jià)審核的因素太多，對(duì)于一個(gè)工程的造價(jià)審核時(shí)間在事先就確定是很難的。筆者認(rèn)為，約定合理期限的確較難，但仍應(yīng)當(dāng)盡可能的，一是具體分析工程情況盡可能約定合適的造價(jià)審核期限，比如參照其他類似工程的審核情況等；二是如有可能，利用高校在工程建設(shè)中往往處于優(yōu)勢(shì)地位在合同中加入類似“造價(jià)審核期限由甲方根據(jù)情況確定”的條款，掌握確定造價(jià)審核期限的主動(dòng)權(quán)，盡可能維護(hù)自己學(xué)校的利益。如果出現(xiàn)未在合同中明確約定期限的情況時(shí)，而又由于工程的復(fù)雜性不能在規(guī)定的時(shí)間審核完畢，由于規(guī)定中用的是“提出意見(jiàn)”，所以一定要在《辦法》規(guī)定的期限內(nèi)給予對(duì)方意見(jiàn)，這一意見(jiàn)既可以以造價(jià)咨詢公司征求意見(jiàn)稿的形式出現(xiàn)也可以以學(xué)校對(duì)結(jié)算書(shū)的書(shū)面答復(fù)等其他形式出現(xiàn)（這個(gè)意見(jiàn)完全可以是較粗的審核意見(jiàn)），然后再可以采取與施工方協(xié)商修改征求意見(jiàn)稿或其他方式進(jìn)一步審核結(jié)算書(shū)。如此就排除了《辦法》關(guān)于審核時(shí)限規(guī)定的不利后果，為高校爭(zhēng)取了造價(jià)審核的主動(dòng)。

當(dāng)然，筆者并不主張高校濫用這種合同或答復(fù)權(quán)利，也反對(duì)采取拖延的手段損害施工方的合法利益，只是主張盡可能的利用規(guī)則維護(hù)自身的合法權(quán)益，實(shí)際工作中各高校也應(yīng)當(dāng)盡可能的及時(shí)審核好施工單位報(bào)送的結(jié)算書(shū)。

四、造價(jià)審核報(bào)告的法律效力

建設(shè)工程審計(jì)如果委托有資質(zhì)工程造價(jià)咨詢單位對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審核的，在審核結(jié)束時(shí)工程造價(jià)咨詢單位一般會(huì)出具造價(jià)審核報(bào)告。但實(shí)踐中可能會(huì)有兩種報(bào)告：一種是高校與施工方雙方協(xié)商一致后出具的造價(jià)審核報(bào)告；一種是高校與施工方雙方未能達(dá)成一致，工程造價(jià)咨詢單位仍然出具的造價(jià)審核報(bào)告。

雙方協(xié)商一致的造價(jià)審核報(bào)告，是雙方意思表示一致的結(jié)果，具有合同的法律效力，高校與施工方雙方應(yīng)當(dāng)按照造價(jià)審核報(bào)告進(jìn)行結(jié)算，實(shí)踐中也不會(huì)有爭(zhēng)議?！掇k法》第十六條第三款“根據(jù)確認(rèn)的竣工結(jié)算報(bào)告，承包人向發(fā)包人申請(qǐng)支付工程竣工結(jié)算款?！睂?duì)此也作了規(guī)定，如果高?；蚴┕し讲话凑赵靸r(jià)審核報(bào)告結(jié)算，另一方可向法院起訴要求強(qiáng)制執(zhí)行。

實(shí)踐中存在高校與施工方雙方未能達(dá)成一致，工程造價(jià)咨詢單位仍然按照自己的判斷出具的造價(jià)審核報(bào)告的情況也偶有發(fā)生，此時(shí)，這種造價(jià)審核報(bào)告的法律效力是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。根據(jù)《辦法》第十八條的規(guī)定“工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)接受發(fā)包人或承包人委托，編審工程竣工結(jié)算，應(yīng)按合同約定和實(shí)際履約事項(xiàng)認(rèn)真辦理，出具的竣工結(jié)算報(bào)告經(jīng)發(fā)、承包雙方簽字后生效。當(dāng)事人一方對(duì)報(bào)告有異議的，可對(duì)工程結(jié)算中有異議部分，向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)咨詢后協(xié)商處理，若不能達(dá)成一致的，雙方可按合同約定的爭(zhēng)議或糾紛解決程序辦理。”可以看出，未經(jīng)雙方簽字的造價(jià)審核報(bào)告不生效，雙方的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)在有關(guān)部門(mén)、仲裁機(jī)構(gòu)或者人民法院解決。此種情況下造價(jià)審核報(bào)告是否就毫無(wú)用處了呢？筆者認(rèn)為，所謂不生效的意思是指不具有執(zhí)行力，但并不意味著報(bào)告沒(méi)有用處，此種情形下，造價(jià)審核報(bào)告將起到證據(jù)的作用，即當(dāng)雙方將爭(zhēng)議提交仲裁庭或者人民法院時(shí)，造價(jià)審核報(bào)告可以作為高校方證明自己的主張依據(jù)。因?yàn)榇藭r(shí)的造價(jià)審核報(bào)告仍然是有資質(zhì)的造價(jià)工程師根據(jù)所掌握的資料做出的職業(yè)判斷，具有一定可靠性，仍是確定工程造價(jià)的重要依據(jù)。

俗話說(shuō)“打官司就是打證據(jù)”，一旦雙方對(duì)簿公堂，高校就有了份有力的證據(jù)，當(dāng)拿出工程造價(jià)審核報(bào)告為付款依據(jù)時(shí)，就將否定此報(bào)告的舉證責(zé)任推給了施工方，就訴訟而言，往往對(duì)承擔(dān)舉證責(zé)任的一方較不利，因?yàn)榕e證要比質(zhì)證更困難，這樣高校就站在較為有利的地位上。施工方如欲推翻高校委托的工程造價(jià)咨詢單位的造價(jià)審核結(jié)論，應(yīng)當(dāng)提出足以反駁的證據(jù)，比如高校委托的工程造價(jià)咨詢單位或者造價(jià)審核人員不具備相關(guān)資格、造價(jià)審核程序嚴(yán)重違法、造價(jià)審核結(jié)論明顯依據(jù)不足等等。如果施工方的反駁證據(jù)充分，能夠表明發(fā)包方自行委托造價(jià)審核存在上述問(wèn)題之一，那么該造價(jià)審核報(bào)告的證據(jù)效力就遭到嚴(yán)重削弱。此時(shí)，需要申請(qǐng)法院重新鑒定確認(rèn)造價(jià)，或者法院依據(jù)已有證據(jù)做出判決。但是如果施工方反駁的證據(jù)不充分，不足以推翻造價(jià)審核報(bào)告中所認(rèn)定的事實(shí)或結(jié)論，仲裁庭或者人民法院應(yīng)當(dāng)按照造價(jià)審核報(bào)告的結(jié)論做出裁決。

所以說(shuō)，工程造價(jià)咨詢單位出具的報(bào)告無(wú)論是否經(jīng)施工方同意都具有重要作用，高校相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，善于利用這一工具，切實(shí)維護(hù)自身利益。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)）