政府采購“集中腐敗”了嗎？

陳宋生 陳海紅 陳立欣

分析澳大利亞審計署對三家采購機構(gòu)的審計，分別是澳大利亞證券和投資委員會ASIC，寬帶、通信和數(shù)字經(jīng)濟部DBCDE，外交貿(mào)易部DFAT。主要針對澳大利亞政府采購中的采購面板實踐情況，總結(jié)了此次審計報告，以期從中得到一些啟示。

[1]背景介紹

澳大利亞政府采購由聯(lián)邦財務(wù)與行政管理部主管，實行秘書長負(fù)責(zé)制，下設(shè)資產(chǎn)管理部、預(yù)算部、商業(yè)服務(wù)部、合作部、財政和電子商務(wù)部、議會和部門服務(wù)部等6個部門。政府采購的核心原則為物有所值，鼓勵競爭、高效、有效、決策問責(zé)和透明等原則，都增強和完善了物有所值的概念。在聯(lián)邦采購指南中，提出需要確保中小型企業(yè)擁有適當(dāng)參與投標(biāo)機會。政府機構(gòu)會從中選擇一些符合條件的供應(yīng)商作為入圍名單，被稱為“采購供應(yīng)商面板”。采購機構(gòu)可以從名單中選擇若干潛在供應(yīng)商，要求提供服務(wù)。2010年至2011年澳大利亞政府機構(gòu)簽訂了79 000多份、價值320億美元以上的商品和服務(wù)合同，采購量巨大。采購過程中，采購機構(gòu)需要與供應(yīng)商面板中的供應(yīng)商訂立合同或有效要約，包括：（1）供應(yīng)商將提供的商品或服務(wù)類型；（2）商品或服務(wù)的預(yù)定價格或參考價格；（3）采購機構(gòu)以何種方式從供應(yīng)商處獲取商品或服務(wù)。近年來，采購政策繼續(xù)大量運用合作協(xié)調(diào)采購協(xié)議。當(dāng)對商品和服務(wù)的需求具有周期性時，面板是最有效的，面板能通過相互理解、較低成本和共同采購實踐等使得機構(gòu)和供應(yīng)商同時獲利。來自AusTender的現(xiàn)有數(shù)據(jù)顯示，在數(shù)量和價值方面，運用面板的采購在全部采購中占了較大部分，說明面板采購得到較大范圍的運用。

此次審計，審計署主要是為了評價被審機構(gòu)對采購面板的建立及運用情況，評價其在采購中是否履行物有所值、高效性、有效性等原則。具體來說，從以下三個方面對被選機構(gòu)進行檢驗與評價：首先是否建立一個健全的采購框架以支撐面板采購，包括存在的面板交流和通過面板提供采購指導(dǎo)；其次，是否堅持財務(wù)管理問責(zé)規(guī)定的相關(guān)規(guī)定；最后，是否建立有效的采購監(jiān)督和對面板采購?fù)ǜ鎱f(xié)議的復(fù)審。本次審計挑選了三個執(zhí)行面板采購的機構(gòu)，即上文提及的澳大利亞證券和投資委員會ASIC，寬帶、通信和數(shù)字經(jīng)濟部DBCDE，外交貿(mào)易部DFAT。基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)，它們被鑒定為面板的大型使用者。這次審計包括對被審計機構(gòu)采購過程的選擇和輔助性記錄的分析。這三個機構(gòu)中，選出139項采購進行調(diào)查。審計署還咨詢了供貨商面板的代表，獲得了他們對于澳大利亞政府采購面板運作的反饋意見，供應(yīng)商的反饋也包含在報告中，其中包括了大量的中小型企業(yè)的代表。此次審計采用審計署的審計標(biāo)準(zhǔn)，審計成本約為56.2萬美元。

[2]發(fā)現(xiàn)問題與建議

審計調(diào)查主要從以下四個方面開展：

（1）采購管理和支持。

檢查被審機構(gòu)的以下內(nèi)容：采購政策與指導(dǎo)方針、中央采購部門CPU的作用、采購面板對于管理和提供支持的協(xié)議、采購培訓(xùn)。中央采購部門CPU是為了向采購提供專家指導(dǎo)和支持而建立的，三家被審機構(gòu)都設(shè)有這樣一個CPU，并都對CPU的質(zhì)量做了正面的反饋。審計署報告了這三個機構(gòu)采購培訓(xùn)情況，指出ASIC采用網(wǎng)上教學(xué)是提高采購培訓(xùn)質(zhì)量的明智選擇。

（2）面板的建立與參與。

審計署需檢測被審機構(gòu)關(guān)于面板建立和選擇的采購過程和決策，以及它們是否符合相關(guān)要求，檢測機構(gòu)完成面板建構(gòu)的方法。計劃建立一個面板，應(yīng)當(dāng)考慮與面板運行有關(guān)的因素，例如獲得商品和服務(wù)的范圍，供應(yīng)商合適的數(shù)量等，形成面板機構(gòu)的過程中應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)定。各機構(gòu)可以進行公開招標(biāo)來選擇面板供應(yīng)商。采購面板的建立一般會運行好幾年，而且花費很大。對于ASIC、DBCDE和DFAT這三家機構(gòu)，其采購面板規(guī)劃書中缺少對以下內(nèi)容的探討：商品和服務(wù)市場的性質(zhì)；其他采購選擇，包括合作采購；建立和管理面板的含義。金融管理與審計9號（FMA9）規(guī)定在與面板供應(yīng)商簽訂有效要約協(xié)定之前，其開支提案必須通過審批。在審計署調(diào)查的13家機構(gòu)中，僅有7家符合要求。

（3）運用采購面板采購。

建立供應(yīng)商面板的關(guān)鍵優(yōu)勢是，有效要約的協(xié)定可以讓機構(gòu)和供應(yīng)商簽訂合同，達成約定的商品和服務(wù)，無需同市場進行另外的接觸。盡管這樣操作具有靈活性，但是通過面板采購商品和服務(wù)仍應(yīng)在與規(guī)定要求一致的前提下進行。此外，面板不能用于采購要約協(xié)定范圍之外的商品和服務(wù)。審計發(fā)現(xiàn)，DBCDE中2/3的業(yè)務(wù)通過面板進行采購時未尋求報價或者僅尋求單一報價。ASIC和DFAT相對好一些，不過也只是對1/3的價值超過10萬美元采購進行了多重報價。關(guān)于物有所值的文件檢查提供了采購決策的可說明性和透明度。對于采購樣本而言，ASIC、DBCDE和DFAT分別有41%、64%和71%的購買并未充分記錄購買是如何體現(xiàn)物有所值的。DBCDE、ASIC和DFAT分別有76%、80%、86%的采購提供正式訂單，但大都沒有清楚說明采購是否在有效要約范圍內(nèi)。

（4）采購策略、監(jiān)管和復(fù)審。

近年來，澳大利亞政府提倡使用合作協(xié)調(diào)采購協(xié)定。財政管理部在監(jiān)督政府合作協(xié)調(diào)采購的使用上扮演重要角色。合作協(xié)調(diào)采購?fù)ǔＲ氩少徝姘?，存在大量提供相似商品或服?wù)的機構(gòu)面板，采購效率有待提高。2007至2009年間，每家機構(gòu)都實行了對采購的內(nèi)部審計，檢驗其是否符合面板法案、規(guī)定以及聯(lián)邦采購指南。審計每家機構(gòu)2008～2011年間的合規(guī)認(rèn)證，發(fā)現(xiàn)ASIC和DFAT報告了60多項采購缺乏合規(guī)性，DBCDE在三個財年中只有4項采購缺乏合規(guī)性，包括：缺乏開支提案審批，以及沒有滿足特定要求。除了對采購活動的常規(guī)監(jiān)管和匯報外，有必要定期評估面板采購帶來的效率、效益和物有所值。沒有一家被審機構(gòu)評估了其面板協(xié)定帶來的效率、效益和物有所值或面板供應(yīng)商的績效，也沒有任何機構(gòu)分析了其在多大程度上從建立的面板之外采購了相似的商品或服務(wù)。

審計署針對上述存在的問題，提出：

第一，建議機構(gòu)簡潔地記錄選擇特定供應(yīng)商的依據(jù)，以作為采購物有所值的證據(jù)，以增強采購?fù)该鞫取?/p>

第二，為了改進澳大利亞政府采購的透明度，便于分析面板協(xié)定下商品和服務(wù)的供應(yīng)，建議財政管理部在報告面板協(xié)定產(chǎn)生的合同時，采用有效要約。采購機構(gòu)復(fù)審其指導(dǎo)和實踐，并記錄這些合同的相關(guān)有效要約。

第三，為了評估采購面板是否提供了預(yù)期的商業(yè)利益與未來的采購協(xié)定，建議評估面板生命周期中的效益。

三個機構(gòu)均同意審計署建議。DFAT認(rèn)識到考核和評價合同效益的重要性，并已開始增強相關(guān)的指導(dǎo)。

[3]案例思考

選擇幾家單位的同一政策實施狀況進行評估，類似于德國的橫向?qū)徲?，也類似于我國的專項調(diào)查，可見中外審計也有諸多相同之處。說明我國政府審計中，有些做法也與世界發(fā)達國家做法相似，不需要妄自菲薄。

本案例報告并非簡單的審計結(jié)果的陳述，在詳細說明澳大利亞政府采購相關(guān)制度與管理方法的同時，概述了近兩年政府采購的現(xiàn)狀，并據(jù)此引出供應(yīng)商面板在政府采購中的必要性，向讀者詳細闡述供應(yīng)商面板的建立和運用，最后詳述審計調(diào)查結(jié)果。報告內(nèi)容十分翔實，引人入勝。本案例的重點和亮點是澳大利亞政府采購中供應(yīng)商面板的運用，不僅可以提高采購效率和效益，其管理也有助于提高政府采購的透明度，這是值得借鑒的一種政府采購方式。

發(fā)達國家公共采購總規(guī)模一般占GDP的10%以上，2011年中國政府采購規(guī)模突破萬億元，占國家財政支出近11%，占47萬億元GDP的2%。從支出絕對額來看，我國政府采購規(guī)模在全球范圍上已位列前茅，但在規(guī)范、效率等各方面仍存在一些問題，有待改善，采購面板的運用或許可以避免我國存在的所謂“集中采購就是集中腐敗”的狀況。

（作者單位：北京理工大學(xué)、浙江大學(xué)）