“霧霾”污染治理中地方政府責(zé)任問(wèn)題研究

于瑋婧

摘要：近年來(lái)，“霧霾”污染的頻發(fā)，不僅影響城市交通的正常運(yùn)行，更影響居民的身體健康。在“霧霾”污染治理中充分發(fā)揮地方政府責(zé)任尤為重要，本文從強(qiáng)化我國(guó)地方政府責(zé)任意識(shí)、完善生態(tài)問(wèn)責(zé)制度、以及健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等來(lái)闡述“霧霾”治理中強(qiáng)化地方政府責(zé)任的重要性。

關(guān)鍵詞：“霧霾”污染；地方政府責(zé)任；責(zé)任意識(shí)；問(wèn)責(zé)制度；協(xié)調(diào)機(jī)制

“霧霾”是霧和霾的統(tǒng)稱(chēng)，二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物是“霧霾”的主要組成，顆粒物的英文縮寫(xiě)為PM，北京監(jiān)測(cè)的細(xì)顆粒物（PM2.5），也就是直徑小于2.5微米的污染物顆粒。這種顆粒本身既是一種污染物，又是重金屬、多環(huán)芳烴等有毒物質(zhì)的載體?！办F霾”污染的出現(xiàn)主要是由于大氣空氣氣壓低，空氣不流動(dòng)使空氣中的微小顆粒聚集，漂浮在空氣中。加之地面灰塵大，空氣濕度低，地面的人和車(chē)流就會(huì)使灰塵攪動(dòng)起來(lái)。越來(lái)越多汽車(chē)排放的尾氣也是主要污染物來(lái)源，同時(shí)，來(lái)自工廠制造的二次污染，冬季取暖排放的二氧化碳等更加重了“霧霾”天氣的出現(xiàn)。

一、地方政府在“霧霾”污染治理中責(zé)任落實(shí)的現(xiàn)狀

針對(duì)倫敦嚴(yán)重的“霧霾”天氣，英國(guó)出臺(tái)了世界上第一部《清潔空氣法》，法律規(guī)定在倫敦城內(nèi)的電廠都必須關(guān)閉，只能在大倫敦區(qū)重建。之后，英國(guó)又出臺(tái)了空氣污染防控法案，針對(duì)各種廢氣排放進(jìn)行了嚴(yán)格約束，并制定了明確的處罰措施。1995年，英國(guó)制定了國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，規(guī)定各個(gè)城市都要進(jìn)行空氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)與回顧，對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，政府必須劃出空氣質(zhì)量管理區(qū)域，并強(qiáng)制在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)標(biāo)。為了符合歐盟的要求，倫敦市政府開(kāi)始對(duì)進(jìn)入市中心的私家車(chē)收取“擁堵費(fèi)”，并將此筆收入用來(lái)改善公交系統(tǒng)。在地方政府的積極治理下，污染得到了控制，空氣質(zhì)量有了很大改善。

2012年，北京市出臺(tái)了《北京市空氣重污染日應(yīng)急方案》，成立了市級(jí)重污染日應(yīng)急工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)發(fā)布重污染日空氣質(zhì)量指數(shù)，協(xié)調(diào)應(yīng)急方案的措施落實(shí)。相應(yīng)的政府部門(mén)及各區(qū)縣政府各司其職，如市環(huán)保局負(fù)責(zé)在主要干道和進(jìn)京路口開(kāi)展遙測(cè)、路檢和夜查，市經(jīng)信委協(xié)調(diào)落實(shí)工業(yè)企業(yè)污染減排措施，市住建委負(fù)責(zé)督促施工單位控制揚(yáng)塵乃至責(zé)令停止土石方作業(yè)等。北京市政府在深刻意識(shí)到“霧霾”污染的嚴(yán)重性后于2013年9月2日發(fā)布了《清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2013-2017年）重點(diǎn)任務(wù)分解措施》，隨后于9月17日，制定并發(fā)布了《北京市（2013-2017年）清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》。與此同時(shí)，環(huán)保部聯(lián)合發(fā)改委等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。這些舉措的實(shí)施為治理霧霾提供了良好的保障，但對(duì)比倫敦政府在治理“霧霾”污染中所取得的成效相比，我國(guó)地方政府還有很多不足，亟需改進(jìn)。

二、地方政府在“霧霾”污染治理中存在的問(wèn)題

（一）地方政府官員環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)淡薄

我國(guó)地方政府片面強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，盲目追求GDP的增長(zhǎng)，這種錯(cuò)誤的政績(jī)觀念直接導(dǎo)致了地方政府官員環(huán)境保護(hù)的意識(shí)淡薄，忽視了作為地方政府官員所肩負(fù)的環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)，在約束地方政府官員方面，注重政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的法律制度和問(wèn)責(zé)制度，輕視環(huán)境保護(hù)的生態(tài)責(zé)任的法律制度和問(wèn)責(zé)制度，在很大程度上導(dǎo)致了地方政府官員在環(huán)境保護(hù)方面的不作為甚至是失職瀆職行為，這也間接導(dǎo)致了環(huán)境的惡化，百姓的生存環(huán)境受到很大的威脅。

（二）缺乏約束地方政府的生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境立法主要是監(jiān)督和追究行政相對(duì)人的生態(tài)責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了各級(jí)政府的這種監(jiān)督權(quán)與追究權(quán)。立法中也規(guī)定了政府在環(huán)境保護(hù)中的相關(guān)義務(wù)，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。” （第16條）但是，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府相關(guān)義務(wù)的履行進(jìn)行監(jiān)督和追究，這在很大程度上導(dǎo)致了對(duì)地方政府生態(tài)責(zé)任監(jiān)督的缺位。而這種監(jiān)督的缺失，就間接地使一些官員對(duì)環(huán)境問(wèn)題放任不管。

（三）地方政府間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

城市“霧霾”污染的出現(xiàn)，與周邊地區(qū)工業(yè)排放的二氧化硫、二氧化氮等有毒氣體以及汽車(chē)排放的有害氣體等因素相關(guān)，還與周邊地區(qū)帶來(lái)的風(fēng)沙直接相關(guān)。因此，地方政府在治理“霧霾”污染的同時(shí)，一方面，要加強(qiáng)對(duì)城市工業(yè)的管理，控制城市中的汽車(chē)數(shù)量。另一方面，地方政府要積極努力與周邊地區(qū)的政府加強(qiáng)聯(lián)系，增強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，加快綠化環(huán)境進(jìn)程嚴(yán)格控制風(fēng)沙對(duì)城市的侵襲，就北京市的“霧霾”治理而言，京津冀地區(qū)應(yīng)開(kāi)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。

三、“霧霾”治理中強(qiáng)化地方政府責(zé)任的對(duì)策

（一）增強(qiáng)地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)

地方政府在追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，要認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)。作為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在考核下級(jí)地方政府官員時(shí)，不能單純看“GDP”的增長(zhǎng)，要全方位考察地方政府官員的綜合素質(zhì)，要促進(jìn)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。同時(shí)，嚴(yán)格劃分權(quán)責(zé)界限，明確責(zé)任主體；要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，理清政府的生態(tài)職能和責(zé)任，從而提升地方政府官員環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)，提高政府的生態(tài)管理和服務(wù)能力，從而保證生態(tài)文明水平的切實(shí)提高。

（二）健全地方政府生態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制

嚴(yán)格劃分不同部門(mén)及不同職務(wù)間的職責(zé)，用法律的權(quán)威來(lái)規(guī)定官員應(yīng)肩負(fù)的責(zé)任，要明確問(wèn)責(zé)的主體，以及對(duì)官員的失職都要有詳細(xì)的規(guī)定。目前，我國(guó)地方政府問(wèn)責(zé)體制中一個(gè)很重要的問(wèn)題就是權(quán)責(zé)不能理清。對(duì)各種崗位應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任都要有明確的規(guī)定，當(dāng)然也包括出現(xiàn)失責(zé)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，其目的就在于減少權(quán)責(zé)不清，違法失職等現(xiàn)象的發(fā)生。積極構(gòu)建政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)文明目標(biāo)的落實(shí)，建立政府生態(tài)問(wèn)責(zé)制度，建立和強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任制。從而，給民眾營(yíng)造出一個(gè)健康、清潔的生態(tài)環(huán)境。

（三）健全地方政府間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

大氣中的顆粒物百分之四五十都來(lái)源于工業(yè)污染。本地源的排放大約只占三分之一，周邊源的傳輸也是重要來(lái)源，化學(xué)反應(yīng)過(guò)程中還要產(chǎn)生一部分污染。以北京市為例，三分之一靠北京市內(nèi)部污染源的治理，三分之一靠周邊各省市的協(xié)調(diào)共同減排，三分之一依靠天氣過(guò)程的調(diào)節(jié)。由于天氣過(guò)程不利的客觀條件的存在，PM2.5超標(biāo)生成霾目前來(lái)講只能減弱，是不可避免的。但是，排除客觀環(huán)境條件，地方政府間應(yīng)該積極建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。北京地區(qū)，春季風(fēng)沙多來(lái)自于內(nèi)蒙古、河北地區(qū)，而大量的風(fēng)沙所帶來(lái)的固體顆粒與空氣中的二氧化硫、二氧化氮等有毒氣體的結(jié)合就直接導(dǎo)致“霧霾”污染的的出現(xiàn)。因此，要從根源上控制“霧霾”污染，就必須與周邊地區(qū)政府建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮各地方政府間的長(zhǎng)效合作機(jī)制。（作者單位：中國(guó)石油大學(xué)（華東））

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