煙草行業(yè)工程建設“三超”現(xiàn)象成因分析及對策

鄧旭

摘要：“三超”現(xiàn)象的產生，有多方面的原因，既有管理原因，也有客觀因素。要減少“三超”現(xiàn)象，是個綜合復雜的系統(tǒng)工程，只有各級、各部門齊心協(xié)力改革管理模式，制定一系列管理制度，才能減少“概算超估算”、“預算超概算”、“結算超預算”的“三超”和“低中高結”現(xiàn)象的發(fā)生。

關鍵詞：煙草行業(yè)工程；“三超”現(xiàn)象；成因分析及對策

中圖分類號：Tu71

文獻標識碼：B

文章編號：1008-0422（2013）07-0153-01

1.前言

近年全國固定資產投資熱情高漲，呈現(xiàn)出日新月異景象，但也存在一些問題，如工程建設中概算超估算，預算超估算，結算超預算的“三超”仍然現(xiàn)象存在，各級部門非常重視，相應出臺了很多政策，但要解決這個要問題，需要一個完善的制度和辦法，是一個系統(tǒng)工程，本文對“三超”成因進行了分析，提出了一些解決措施。

2.“工程決算超預算”的成因分析

國有投資項目的招標工程“工程決算超預算”、“低中高結”、“三超”的現(xiàn)象經常出現(xiàn)，其根本原因如下：

2.1投資估算、概算編制缺乏準確性

我們以前的投資估算是根據(jù)經驗數(shù)據(jù)，參考同類工程進行評估。估算不準，自然會出現(xiàn)，概算超估算的現(xiàn)象。

目前全國都沒有一套完整的估算、概算編制辦法，有的還是八十年代的一些文件和規(guī)定，建設工程造價指標、數(shù)據(jù)收集整理不完善，估算憑經驗，設計不到位導致概算編制不準確，同時通常編制概算時基本沒有結合現(xiàn)場環(huán)境和施工方法，出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象也就成為必然。

2.2體制問題。建設資金的使用者不是所有者、投資者，用的國有資金，任意擴大規(guī)模、提高建設標準、提高裝修檔次、搞大而全。監(jiān)督管理機制不健全，責任追究制沒有落到實處。

2.3設計把關不嚴，設計深度不到位

近年投資項目普遍事前缺乏科學的、精細的前期論證和研究，一經決策，就要求“短、頻、快”，由于設計時間短，導致設計深度不夠，施工中設計變更多，甚至搞“三邊工程”，不少設計從業(yè)人員通過設計指定唯一產品，變相推高項目建設造價，施工單位利用設計缺陷，不斷提出有利于自己利益的設計變更。

2.4安排施工作業(yè)時間不恰當

施工時間不遵守自然規(guī)律，雨季開挖土石方，夏天植樹，冬天做瀝青砼路面。大型建設項目涉及專業(yè)多，項目施工管理不規(guī)范，交叉施工導致的損失浪費均由國有投資買單。

2.5現(xiàn)場簽證把關不嚴

雖然實行了工程監(jiān)理制，對重點隱蔽工程要求24小時旁站式監(jiān)理，但實際上幾個工程做到了？施工單位利用隱蔽工程無人旁站監(jiān)理虛報工程量，甚至與建設、施工、監(jiān)理、結算審查人員相互串通，搞假簽證。

2.6地質、施工環(huán)境的變化

為趕進度部分工程依據(jù)初勘資料進行設計，即使有詳勘資料，鉆探的分布點只是為了保證設計需要，實際施工時，現(xiàn)場土質、巖層的類別與地勘有出入，進入施工階段，實際施工方案與招標投標時依據(jù)設計制作的施工方案肯定有出入，調整成為必然，再加上施工現(xiàn)場不可預見的自然因素影響，村民阻工等現(xiàn)象，必然增加建設成本。

2.7人工、材料、設備價格的上漲

我國經濟不是完善的市場經濟，物價上漲難以控制，施工期內人工、材料、價格上漲是有經驗的承包人難以預料的。依照目前市場慣例，為確保建設資金安全，項目建設目前基本不支付工程預付備料款，承包企業(yè)也無大量資金儲備材料，遇材料上漲時自然要提出調整材料價格。依據(jù)我國目前市場情況建設行政主管部門均要求對主要材料價格漲跌予以調整。

總之，“三超”現(xiàn)象的產生，有多方面的原因，既有管理原因，也有客觀因素。要減少“三超”現(xiàn)象，是一個綜合復雜的系統(tǒng)工程，只有各級、各部門齊心協(xié)力，改革管理模式，制定一系列管理制度，才能減少“概算超估算”、“預算超概算”、“結算超預算”的“三超”和“低中高結”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.應對“三超”現(xiàn)象采取措施的初探

3.1建立已建工程項目數(shù)據(jù)庫

項目審批、管理部門應建立已建、擬建項目庫，加強已建項目跟蹤、建設后評價工作，加強數(shù)據(jù)收集整理工作，對已建項目各項技術經濟指標、運行效果進行分析，為擬建項目立項、可行性研究、初步設計審批等提供經驗數(shù)據(jù)。確保不出現(xiàn)立項概算遠小于項目實際建設成本的釣魚工程。

3.2制定合理的項目建設周期，確保項目論證、設計、施工周期，讓設計單位有足夠的時間進行設計，保證設計深度。同時加強施工圖審查，不斷優(yōu)化設計方案。確保正常設計周期、施工周期，盡量不違背正常施工程序、大幅縮短工期搞獻禮工程、形象工程。

3.3嚴格執(zhí)行初步設計和施工圖審查制度，并對未按規(guī)定審查項目實行追查、問責，避免施工圖審查走過場，徹底杜絕用方案圖進行施工招標和通過設計制定唯一產品的現(xiàn)象

我國已有初步設計和施工圖審查制度，但基本屬于走過場、交費即過關的現(xiàn)象普遍存在，對于送審的初步設計及施工圖均沒有進行實質性的審查，導致方案圖招標、設計指定唯一產品的現(xiàn)象層出不窮，建議政府職能部門建立制度對于由于審圖不嚴導致的方案圖招標、設計指定唯一產品的現(xiàn)象建議對初步設計審批部門、施工圖審查部門予以問責。

3.4合理安排建設項目開工時間、指定切實可行的施工組織設計

項目建設應該遵循建設規(guī)律，在施工組織設計、施工方案制定過程中應做技術經濟分析，合理安排開工時間，各專業(yè)、各標段之間相互合理銜接，減少反季節(jié)施工現(xiàn)象，杜絕雨季開挖土方、三伏天植樹、寒冬鋪瀝青路面現(xiàn)象。

3.5加強對招投標工作的監(jiān)管，加大招標工程招標控制價公示制度的實行范圍。加大招標文件的審查力度，徹底避免串標圍標推高工程建設造價、低價中標，低中高結。

湖南省建設行政主管部門已有招標文件的審核制度，但由于時間及專家水平問題目前僅限于程序性審查，對于招標文件的公平性的審查力度有限，無法有效遏制串標圍標。為了保證招標工程的公正、公開，建設部制定并實行了招標控制價公示制度，要求招標控制價由具有相應資質的工程造價咨詢機構進行編制，并由具有相應資質的工程造價咨詢機構進行審查，招標控制價在開標前五天在建設工程交易中心進行公示，建設單位、投標單位如發(fā)現(xiàn)招標控制價上限值存在高估冒算、壓級壓價行為，可以向建設工程造價管理部門、招投標管理部門進行投訴，要求進行復查。此舉有利于防止招標控制價泄露，保證招標控制價的準確性，防止以低于成本價中標，減少工程結算中的麻煩。未經審查的標底一律不予公示，對于壓級壓價，漏算或少算規(guī)費，降低臨時設施費、人工工資標準，低于市場價的材料、設備價格的標底一律不予備案。

建議建立審查結果追究制度，對于審查不嚴導致的招標文件有失公平、招標控制價準確性偏離一定范圍、招標工程量清單不嚴謹予以追責。

3.6繼續(xù)加強設計變更和概算管理

制定設計變更和概算管理制度，對于重大設計變更必須先進行測算并對比不同方案變更造價后方可通過程序予以確定，同時還需加強現(xiàn)場簽證管理，建立、完善現(xiàn)場相互制約的簽證制度和監(jiān)督機制，防止虛假簽證。

通過制定相應的管理規(guī)定，要求設計概算編制單位提高編制質量，建議把設計費與設計概算的準確程度掛勾，把概算準確率與編制和審查單位的編制費掛勾。

3.7全面執(zhí)行工程量清單計價辦法

對于國有投資或國有投資為主的建設工程項目必須采用工程量清單計價辦法，實施工程量清單計價辦法是建設部和省長192號令的強制要求，按總價和綜合單價雙控制，完善電子評標系統(tǒng)，防止投標采用不合理的不均衡報價，給建設單位造成直接經濟損失成損失。施工過各中工程量發(fā)生變化時，相對單價固定，可以防止任意調整結算單價，減少低中高結現(xiàn)象發(fā)生。

3.8繼續(xù)實行施工合同備案制

實行施工合同備案是施工許可證發(fā)放的前置條件，中標工程價就是合同工程價，實行施工合同備案可以防止陰陽合同、非法轉包，防止合同價高于中標價，對違反國家法律、法規(guī)，不按規(guī)定計取規(guī)費、稅金，不按規(guī)定支付安全文明措施費，不承諾不拖欠民工工資的合同一律不予備案，維護了建設、施工單位的合法權益。

3.9規(guī)范工程造價咨詢企業(yè)和入業(yè)人員行為

工程造價涉及國家和各建設單位的利益，合理控制工程造價，有利于節(jié)約建設投資?？陀^、公正進行工程造價編制、審查，要由廣大的工程造價咨詢單位、造價工程師、造價員來完成，加強咨詢單位和從業(yè)人員的管理是關鍵，因此，要加強咨詢單位和從業(yè)人員的技術教育和職業(yè)道德教育，嚴格執(zhí)行國家計價規(guī)范、計價政策，按照市場準入制度，建立咨詢單位、從業(yè)人員誠信檔案，對不良行為進行公示，對好的咨詢單位、從業(yè)人員要進行表揚。

3.10全面推行竣工結算備案管理制度，統(tǒng)一實行備案管理

《湖南省建設工程造價管理辦法》（省長192號令）第十九條：全部使用國有資金投資或者以國有資金投資為主的建筑安裝工程竣工結算，應當委托具有相應資質的工程造價咨詢機構審核竣工結算文件。工程造價咨詢機構應當于審核完成之日起的30日內向相應工程造價管理機構報送審核報告副本。

加強工程結算備案，有利于竣工結算資料整理，有利于建設、施工、咨詢單位了解各類工程技術經濟指標、工程造價指數(shù)、每平方米主要材料用量。有利于對項目法人進行考核，把竣工結算造價與招標中標價進行對比，發(fā)現(xiàn)是否超出概算，可以分析低中高結的原因，發(fā)現(xiàn)國有資金投資項目是否存在超過概算行為，約束項目法人嚴格控制投資概算。

3.11實行項目法人問責制

實行項目法人問責制是對項目法人進行目標考核的一項重大措施，目的是防止擅自提高設計標準，擴大工程規(guī)模，加強工程管理，從而提高投資利用率。

《湖南省建設工程造價管理辦法》（省長192號令）第二十六條：全部使用國有資金投資或者以國有資金投資為主的建設項目的建設單位違反本辦法規(guī)定，未經項目審批部門批準，改變建設內容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準，致使工程造價超過經批準的投資估算或者設計概算的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構成犯罪的依法追究刑事責任；該建設項目尚可糾正的，由項目審批部門督促糾正。第三十條規(guī)定：違反本辦法的其他行為，有關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了處罰的，由有關部門依法予以處罰。