環(huán)境公益訴訟制度研究

王佳宜

摘要：環(huán)境保護日益成為社會關注的焦點，訴訟推進環(huán)境保護形成也是環(huán)境保護法得以實施的重要環(huán)節(jié)。因此，我們唯有加強公益訴訟制度研究和公益訴訟制度建設，才能在環(huán)境保護工作中取得良好成績，同時也可以推動環(huán)境保護法體系的完善和發(fā)展。

關鍵詞：環(huán)境保護；公益訴訟

一、公益訴訟的緣由

在經(jīng)濟學界，“公地悲劇”為人熟知。美國學者哈丁在《公地的悲劇》中設置了這樣一個場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧。一個牧民想多養(yǎng)一只羊增加個人收益，雖然他明知草場上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場的質量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發(fā)，肯定會選擇多養(yǎng)羊獲取收益，因為草場退化的代價由大家負擔。每一位牧民都如此思考時，“公地悲劇”就上演了--草場持續(xù)退化，直至無法養(yǎng)羊，最終導致所有牧民破產(chǎn)。試驗得出的結論是：由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無人管理的狀態(tài)下，每個人都會自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用。因此，處于無保護狀態(tài)下的公共利益是最易受到侵害的。

訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權向法院起訴，請求司法救濟。正如如果另一個牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他賠償一樣，但是，公共的草地從理論上而言屬于所有的牧羊人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟呢？隨著社會公共領域延伸及公共事務數(shù)量的增長，我們國家的法律正面臨著如是問題。

公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現(xiàn)和發(fā)展反映了公共利益保護的緊迫需要。

二、構建環(huán)境公益訴訟的必要性

現(xiàn)代社會，環(huán)境問題日益嚴重，諸如霧霾天氣、溫室效應、水資源危機等都正在或已經(jīng)給我們生存的空間造成了毀滅性的災難，嚴重威脅著人類的健康。正是如此，環(huán)境公益訴訟制度應運而生，成為解決環(huán)境方面“公地悲劇”的一種訴訟手段。其是指社會成員，包括檢察機關、非政府組織和公民依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關主體向法院提起訴訟的制度。因此，構建環(huán)境公益訴訟是現(xiàn)實的需要，也是歷史的必然。

第一，建立環(huán)境公益訴訟制度，是全面貫徹落實黨的十八大精神的要求。在黨的十八大報告中，提出“五位一體”的概念，把生態(tài)文明建設放到了突出地位，從理論和實踐的高度對其作出了全面而深刻的闡述，并賦予創(chuàng)造性地回答了經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的關系，為統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展指明了方向。因此，建立環(huán)境公益訴訟制度，是順應了社會的發(fā)展和時代的需求。

第二，建立環(huán)境公益訴訟制度，是構建社會主義和諧社會的需要。盡管黨和國家高度重視環(huán)境保護，但是我國仍有很多地方、企業(yè)，在高額利潤的驅動下，以浪費資源、犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟，如果這種危害行為不能得到及時糾正，必將對我國的經(jīng)濟安全運行和社會長期穩(wěn)定構成嚴重威脅。因此，建立環(huán)境公益訴訟迫在眉睫。

第三，建立環(huán)境公益訴訟制度，是激發(fā)公眾參與環(huán)保的需要。環(huán)境問題與人民群眾息息相關，公眾參與對我國環(huán)境保護事業(yè)的健康發(fā)展有積極意義。因此，有必要通過建立環(huán)境公益訴訟制度，為環(huán)境領域內的公眾參與提供法律與政治上的保障。

三、環(huán)境公益訴訟主體資格爭議

我國《民事訴訟法》第一百零八條之規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織?！边@就排除了與案件無關的公民或者社會團體等，筆者認為，既然是公益訴訟，就應該有別于私益訴訟，在私益訴訟里面保護的是個體的權利，因此訴訟主體只能是特定的受害者個體，非受害者的個體無權起訴；而公益訴訟是保護公共利益不受損害，除法律禁止者以外，凡是公民及社會團體都應該具有這樣的權利，這恰恰是公益之“公”的本意。然而，由于公益訴訟執(zhí)行制度的模糊以及訴訟主體界定的局限，導致許多已有的公益訴訟都是無果而終，沒有使環(huán)保制度形成真正的法律效應。所以，必須突破訴訟主體“限于直接受害者”這個瓶頸突破，賦予公民個人，社會團體等非直接受害者有環(huán)境訴訟的主體地位。這種制度設計既符合我國《環(huán)境保護法》第6條“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”之規(guī)定，同時也符合我國現(xiàn)行的司法實踐，對于環(huán)境保護等公益訴訟也是一種“最好的保護”。

然而，如果人人都有權提起訴訟，會不會導致“濫訴”呢？如何解決公民無訴權與公民濫訴之間的博弈呢？具體來說，環(huán)境公益訴訟啟動權僅僅由檢察機關壟斷還是檢察機關、非政府組織和公民同時共享，這是一元主體啟動和多元主體啟動爭議的關鍵。

筆者認為，從保護國家和公共環(huán)境利益，制止不法行為的目的出發(fā)，人民檢察院運用司法手段提起公益訴訟，應當視為與本案訴訟標的有特殊的直接利害關系。因此，一元主體啟動并非真正意義上的環(huán)境公益訴訟。對于多元主體啟動，最高人民法院始終持明確的反對態(tài)度。他們認為，目前法院每人每年需審理案件二三百起，如果允許個人進行公益訴訟，可能存在個人濫訴，同時給法院增加審判壓力。然而，實踐中，如果是無關的個人成為原告，需要付出大量的時間、金錢，還很可能得罪當?shù)仡I導或污染企業(yè)，所以并沒有那么多人喜歡管“閑事”，某些中級法院環(huán)保法庭成立后幾乎沒有受理一起環(huán)境公益訴訟，正好證明了這點。基于此，我國必須形成多元啟動模式。

四、環(huán)境公益訴訟主體的啟動順序

在多元主體具有環(huán)境公益訴權的基礎上，啟動順序上存在多元主體直接啟動和檢察機關前置審查的爭議？從一些國家的經(jīng)驗看，允許檢察機關代表國家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會團體、協(xié)會以及自治組織提起訴訟。在有資格起訴的主體拒不行使訴權時，普通公民作為納稅人也應有起訴的資格。結合我國實際，在確保多元主體擁有訴權的同時，應當確立檢察機關前置審查權。具體來說，檢察機關應當成為提起環(huán)境公益訴訟的主體，公民、法人或其他組織則起輔助作用，公民、法人或其他組織在發(fā)現(xiàn)有正在或即將危害環(huán)境的行為時，應當以申請人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時間內不提起訴訟的，公民、法人或其他組織才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。這是因為任何人都可以成為公益訴訟的原告提起訴訟，但是，從訴訟經(jīng)濟和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應當相對固定和統(tǒng)一。

五、完善我國環(huán)境公益訴訟制度

從我國環(huán)境公益訴訟立法的現(xiàn)狀來看，在今后的立法工作中需在以下三個方面繼續(xù)加強。

第一，是要建立非實質性利益損害的司法救濟制度。因非實質性損害是公眾遭受環(huán)境損害的主要方式，也是引發(fā)社會矛盾的一個重要原因，其司法救濟權又沒有得到我國相關法律的確認，所以立法機構應當對其訴訟救濟予以重視。

第二，是要明確社會公眾的司法監(jiān)督地位。正如前文所述，擴大原告資格。此外，還應建立鼓勵公眾參與的制度。

第三，是要規(guī)定訴訟費和律師費的減免。我國現(xiàn)行立法規(guī)定了訴訟費的減免情況，但卻沒有把公益性的訴訟案件納入其中。另外，現(xiàn)行立法缺乏對環(huán)境公益訴訟律師費由敗訴方承擔的明確規(guī)定，沒有規(guī)定律師費的收費標準問題，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴、對提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性，都是不利的。（作者單位：貴州大學法學院）

參考文獻：

[1]李長春：《論民事公益訴訟原告的多元化》[M]，載《湖南文理學院學報》，2004年第1期。

[2]顏運秋：《公益訴訟理念研究》[M]，中國監(jiān)察出版社，2003年版