陳奕敏：基層民主開(kāi)拓者

陳奕敏：溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)人，1987年8月參加工作，中共黨員，在職大專(zhuān)學(xué)歷?，F(xiàn)任溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任。民主懇談的創(chuàng)建者、制度的設(shè)計(jì)者、實(shí)際工作的推動(dòng)者。

6月3日，浙江溫嶺市教育局16.01億元的“賬本”在溫嶺日?qǐng)?bào)上刊登了整整3個(gè)版。至此，溫嶺市71個(gè)一級(jí)部門(mén)預(yù)算單位及下屬單位、16個(gè)鎮(zhèn)（街道）今年的預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)首次實(shí)現(xiàn)全部向社會(huì)公開(kāi)。不過(guò)，類(lèi)似這樣讓人肅然起敬的“壯舉”已經(jīng)不是第一次了。

就在三個(gè)多月前的市人大會(huì)議上，代表們對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行了票決，這在全國(guó)也是開(kāi)天辟地第一回。人大代表用半天時(shí)間對(duì)農(nóng)林局和科技局的賬本進(jìn)行了面對(duì)面的集中審議。兩部門(mén)在遭到質(zhì)疑后不得不連夜修改預(yù)算。最終，農(nóng)林局調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目6個(gè)、預(yù)算支出項(xiàng)目合并優(yōu)化7個(gè)，科技局調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目5個(gè)。其中農(nóng)林局的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算比之前減少了130多萬(wàn)元，縮減超過(guò)三分之一。經(jīng)過(guò)修改，兩部門(mén)的預(yù)算才被代表投票通過(guò)。

這就是“民主懇談”給溫嶺市各級(jí)人代會(huì)的預(yù)算審查工作帶來(lái)的全新面貌。而這一切都離不開(kāi)一個(gè)關(guān)鍵人物——陳奕敏。他的現(xiàn)任職務(wù)是“溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任”，外界稱(chēng)之為“陳懇談”。

有問(wèn)必答的懇談會(huì)

對(duì)于溫嶺基層民主改革產(chǎn)生的原因，很多人把它歸結(jié)為，溫嶺是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、民主意識(shí)強(qiáng)等因素。但在陳奕敏看來(lái)，改革的開(kāi)始卻是一個(gè)“意外”。

故事要追溯至1999年6月。當(dāng)時(shí)，浙江省部署開(kāi)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育，溫嶺市將松門(mén)鎮(zhèn)確定為試點(diǎn)鎮(zhèn)。時(shí)任溫嶺市委宣傳部理論科副科長(zhǎng)的陳奕敏主抓這項(xiàng)工作。當(dāng)時(shí)的鎮(zhèn)委書(shū)記朱從才認(rèn)為單向地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣講很枯燥，問(wèn)能不能把活動(dòng)“搞實(shí)際一點(diǎn)”。

陳奕敏受到啟發(fā)，設(shè)計(jì)了一個(gè)群眾自愿參加、自由發(fā)言的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，用雙向?qū)υ?huà)取代單向灌輸。沒(méi)有想到這個(gè)“論壇”，便是溫嶺民主懇談的雛形。

全鎮(zhèn)各村張貼通告，宣告在5天后舉行論壇，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將有問(wèn)必答，村民可自愿參加。沖著“有問(wèn)必答”的承諾，論壇當(dāng)天，200多人將鎮(zhèn)政府的會(huì)議室擠得滿(mǎn)滿(mǎn)當(dāng)當(dāng)。村民提了很多問(wèn)題，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)都一一進(jìn)行答復(fù)、承諾、解決，一些暫時(shí)解決不了的問(wèn)題也給予了詳盡的解釋。

陳奕敏還記得，當(dāng)時(shí)有一個(gè)小區(qū)的居民質(zhì)問(wèn)鎮(zhèn)委書(shū)記朱從才，鎮(zhèn)政府在三年前收了每人3000元的城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)，用于小區(qū)道路修繕，但為何只見(jiàn)收錢(qián)，不見(jiàn)辦事？剛剛調(diào)來(lái)才一年的朱從才要求分管城建的副鎮(zhèn)長(zhǎng)做出解釋。副鎮(zhèn)長(zhǎng)承認(rèn)確有此事，原因是政府和村委換屆，工作疏忽，沒(méi)有交接好。這時(shí)，朱字字鏗鏘，向大家承諾：“3個(gè)月內(nèi)，一定解決這個(gè)問(wèn)題?！?/p>

陳奕敏完全沒(méi)有想到，第一次創(chuàng)新嘗試，效果就這么好。松門(mén)鎮(zhèn)的做法很快在溫嶺全市推廣，并且在陳奕敏的建議下統(tǒng)一命名為“民主懇談”?！版?zhèn)政府往下推到村、私營(yíng)企業(yè)。往上推到市委市政府，每個(gè)部門(mén)，包括政協(xié)都有民主懇談會(huì)。”陳奕敏說(shuō)。

群眾參與決策

陳奕敏也不是沒(méi)有聽(tīng)到反對(duì)、質(zhì)疑聲。當(dāng)時(shí)只是一個(gè)小科長(zhǎng)的他，磨破嘴皮子，利用各種“公私關(guān)系”到處游說(shuō)、推廣。經(jīng)過(guò)努力，他不僅獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的支持，也最終獲得市里領(lǐng)導(dǎo)的支持。

溫嶺的民主懇談搞得如火如荼，漸有名氣后，政府邀請(qǐng)專(zhuān)家前來(lái)指導(dǎo)。一開(kāi)始，專(zhuān)家們不以為然，認(rèn)為只是搞形式主義。但現(xiàn)場(chǎng)觀(guān)摩后，就對(duì)他們豎起了大拇指。專(zhuān)家們高度肯定了民主懇談，“這是溫嶺獨(dú)創(chuàng)的新型基層民主形式?！币恍┙淌诘脑u(píng)論讓陳奕敏很震撼。

“當(dāng)時(shí)只是把民主懇談作為思想政治工作的一個(gè)載體，根本沒(méi)有意識(shí)到基層民主這方面，因?yàn)槲业谋韭毠ぷ骶褪亲鏊枷胝喂ぷ??！标愞让魧?duì)理論問(wèn)題很有興趣，喜歡工作之余搞理論研究，但他那時(shí)還沒(méi)有想到自己今后會(huì)搞基層民主改革。

陳奕敏想：“民主的發(fā)展問(wèn)題，比思想政治工作肯定要重要得多吧！所以民主懇談要深化，怎么深化？往基層民主的方向去深化?！?/p>

恰在這時(shí)，民主懇談也給政府部門(mén)帶來(lái)了不小的壓力，“因?yàn)橐獛腿罕娹k事，需要花錢(qián)，政府感到財(cái)政壓力很大。另外，每個(gè)問(wèn)題提出來(lái)，要組成工作組，調(diào)查清楚之后去解決，所以要耗費(fèi)大量的精力?！?/p>

陳奕敏決定用民主懇談來(lái)討論關(guān)系公眾利益的大事，而不是在小范圍、個(gè)別群眾的問(wèn)題上耗費(fèi)過(guò)多精力。于是，從2001年開(kāi)始，民主懇談從“對(duì)話(huà)型民主懇談”深化到“決策型民主懇談”階段。

“2002年，我給市委起草一個(gè)文件，里面有一句關(guān)鍵的話(huà)，‘要讓民主懇談成為溫嶺市兩級(jí)政府公共事務(wù)決策的必經(jīng)程序。無(wú)論市里還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重大事情都要用民主懇談的方式來(lái)解決?！边@個(gè)時(shí)候，民主懇談已經(jīng)具有了強(qiáng)烈的參與式民主的性質(zhì)。

民主懇談，依靠公眾參與，通過(guò)討論、協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，從而影響政府公共事務(wù)的決策。雖然最終做決策的還是政府，但民主懇談能夠起到很好的修改、完善、補(bǔ)充作用，有時(shí)候甚至?xí)颜敕ㄍ耆频怪貋?lái)。

原來(lái)的“暗箱操作”“拍腦門(mén)”“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍板”的決策方式變成了集思廣益的“陽(yáng)光決策”，政府和公眾都從中受益匪淺。溫嶺土生土長(zhǎng)的民主懇談，延續(xù)十多年，沒(méi)有因?yàn)檎畵Q屆而人走政息。

合法性問(wèn)題

2004年，民主懇談獲得了第二屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。但同時(shí)，溫嶺的基層民主改革也達(dá)到了一個(gè)高潮。但此時(shí)，卻出現(xiàn)不少反對(duì)的聲音。有一些學(xué)者認(rèn)為，重大事項(xiàng)的決策權(quán)應(yīng)該在人大，民主懇談會(huì)只能作為決策的一個(gè)程序，它本身并不能決策。

“問(wèn)題就出在民主懇談沒(méi)有合法性。”作為一種草根民主，民主懇談在體制外的自然生長(zhǎng)，是沒(méi)有法律依據(jù)的。要深化改革，就必須將它納入到體制內(nèi)。在之后的一年多時(shí)間里，如何把民主懇談納入體制內(nèi)的問(wèn)題，一直困擾著陳奕敏。

于是，陳奕敏琢磨出六條途徑，讓民主懇談與基層人大結(jié)合，把民主懇談納入人大體制?！?004年做嘗試，做得很辛苦，很別扭，很不順?！币衙裰鲬┱剰?qiáng)制納入體制內(nèi)，很難推行，幾乎沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)愿意和陳奕敏配合。

“當(dāng)時(shí)我迷信學(xué)者的意見(jiàn)，但現(xiàn)在想，這些其實(shí)都是偽問(wèn)題。因?yàn)槊裰鲬┱剬儆趨f(xié)商民主，是可以和擁有決策權(quán)的人大代議制民主并行不悖、共同發(fā)展的。西方政治理論早就提出來(lái)，可以用協(xié)商式民主修正和補(bǔ)充代議制民主的不足?！标愞让粽勂疬@些，頗具理論家的氣質(zhì)。

實(shí)際上，民主懇談不僅沒(méi)必要被強(qiáng)制納入人大體制，還能用這種協(xié)商式民主激活人大，促使人大發(fā)揮本該發(fā)揮的作用。

參與式預(yù)算

2004年底，“世界與中國(guó)研究所”所長(zhǎng)李凡到溫嶺考察，回京后他打電話(huà)對(duì)陳奕敏說(shuō)，民主懇談也可以討論政府預(yù)算。

陳奕敏覺(jué)得這個(gè)主意很妙。用民主懇談會(huì)的形式討論預(yù)算編制，在人代會(huì)上批準(zhǔn)，這樣還可以推動(dòng)人大改革，發(fā)揮它審查、監(jiān)督預(yù)算的使用，“這樣全盤(pán)就活了”。政府財(cái)政預(yù)算不是一個(gè)簡(jiǎn)單、獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它涉及到公共資源的分配。只有公民參與，才能使分配公正透明。

興奮的陳奕敏立即著手民主懇談的深化，他一方面擬訂方案，給討論、監(jiān)督預(yù)算的民主懇談會(huì)起名為“參與式預(yù)算”，一方面將方案拿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去推。經(jīng)過(guò)幾番波折，“參與式預(yù)算”從新河鎮(zhèn)起步。

根據(jù)陳奕敏的制度設(shè)計(jì)，政府在編制預(yù)算的時(shí)候，老百姓可以參加“預(yù)算編制民主懇談會(huì)”；修改好的預(yù)算案交人代會(huì)審查、批準(zhǔn)，如果不滿(mǎn)意，人大代表五人聯(lián)名，就可以提出預(yù)算修正案，表決出來(lái)之后，政府必須要修改預(yù)算草案；而且，在付之表決前還有辯論程序。

從2005年做到2013年，“參與式預(yù)算”每年都在深化、發(fā)展。“我的想法是，邁小步，不停步，年年有進(jìn)步，最后積累成一大步?！?/p>

十多年來(lái)，由陳奕敏創(chuàng)建、設(shè)計(jì)并一手推動(dòng)的民主懇談和參與式預(yù)算改革，在國(guó)內(nèi)外影響越來(lái)越大。2010年，陳奕敏從宣傳部理論科調(diào)到新設(shè)立的溫嶺市委民主懇談工作辦公室。

陳奕敏覺(jué)得，“激發(fā)和培育老百姓的民主意識(shí)、公民意識(shí)就是民主懇談最重要的意義，一個(gè)人一輩子能夠做一件大家都覺(jué)得有意義的事情，那就足夠了?！?/p>

本欄目責(zé)任編輯： 張杰（zhangiwfree@gmail.com）