徐永光十問慈善會

鈕小雪

2013年5月29日，無錫，中華慈善百人論壇。

輪到徐永光發(fā)言，他開門見山地說：“我不做主持人需要的“炮手”，我是行動者，社會組織改革最首要的是慈善體制改革”。他建議“第一步是民政部應(yīng)依法對慈善會系統(tǒng)改革下政府令。慈善會就是基金會，但又不執(zhí)行基金會條例，這是法外開恩。改革就從慈善會改為基金會開始”。

底下有一個疑惑的聲音，“這可能么？”

徐永光意味深長地微笑，“哎，有沒有可能，我們一起推動啊?！?/p>

他在論壇上痛斥當下的慈善體制“不倫不類、人格分裂；不思改革、固守利益；自甘墮落、麻木不仁；拖累行業(yè)、傷害社會；再不開刀，誤國誤民！”

下面喝彩聲云涌聳動，在場者各個摩拳擦掌，充滿了改革憧憬的濃厚氣氛。

論壇結(jié)束。云集的在場者很快回到各自崗位，忙起了各自的事情，改革的口號就像一片云彩一樣飄過。

像多年前一樣，徐依舊是個孤獨的行動者。

其實，改革的口號并不是這一次才提出來。

早在2009年，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授鄧國勝就尖銳地指出“中國慈善會嚴重影響中國慈善事業(yè)的發(fā)展?！边@一說法在當時的公益圈引起了不小的反響，徐永光也撰文《慈善會按基金會的規(guī)章運作大有可為》，呼吁慈善會在體制應(yīng)該明確自己的定位?！吨袊鐣蟆飞踔吝€組織了一輪“誰在阻礙中國慈善事業(yè)發(fā)展”的筆戰(zhàn)進行辯論，但很快被叫停。

2010年第一次舉辦中華慈善百人論壇，徐永光等人就想設(shè)立慈善體制改革的主題研討，但未獲得通過。

改不改革，并不是徐永光一人就能推動，但他多年的疾呼，起碼讓這個社會保持著某種“痛感”，而且，他有著自己對慈善體制弊病的深入了解，對改革有著自己清晰的路線圖，作為“體制內(nèi)成長”的一份子，其勇氣可謂可嘉。

實際上，徐永光的人生履歷中曾有兩次“走江湖”經(jīng)歷。一次是1998年辭去團中央組織部部長職務(wù)，以10萬元注冊資金創(chuàng)建中國青少年發(fā)展基金會，推出中國最具影響力的社會公益品牌“希望工程”。

另一次是2005年初，受中華慈善總會會長范寶俊的邀請，徐永光出任中華慈善總會副會長，任職不到一年便倉皇逃離。

這一年，民政部部長李學(xué)舉提出召開“中華慈善大會”，徐永光與時任民政部救災(zāi)救濟司司長的王振耀同任大會組委會秘書長?！懊耖g組織太弱小，所以我要借機為草根組織登堂入室創(chuàng)造條件”。兩位秘書長默契配合邀請了100多名草根組織代表參會，一批草根組織代表獲得中華慈善獎的殊榮。

會上，徐永光認為“如果把社會看成一張板凳，只有政府、市場、民間組織這三條腿均衡發(fā)展，社會才能和諧穩(wěn)定”，并提出“對于民間組織來講，要用好的成績來贏得社會的信任，贏得政府的支持，讓民間組織的這條腿長長、長粗、長壯！”

徐永光欲推動慈善總會改革，但中華慈善大會一結(jié)束，徐永光就向范寶俊會長提出辭職，理由是：“我的心野了，收不回來。”在后來的媒體報道中，他半開玩笑地解釋這一轉(zhuǎn)變：“我這個人，一直是有九分能力只做七分的事情。這一次，實在是能力小于我希望推動的事情。需要知難而退走為上。”

時隔八年，徐永光開始以民間身份向當年這個“知難而退”的領(lǐng)域發(fā)難了。

徐永光投身慈善事業(yè)25年，幾乎伴隨著整個中國現(xiàn)代慈善的成長，他是一名行動者，也是一名探索者，還成為被質(zhì)疑和被拷問者，他的生命軌跡深深地嵌入到了中國現(xiàn)代公益顛簸起伏的轉(zhuǎn)型之中。

讓慈善回歸民間伴隨著他職業(yè)生涯的始終。徐永光深切體會到慈善資源的壟斷讓草根組織缺乏本土“母乳”的培育，靠“洋奶”不是長久之計，而且也面臨“斷奶”困境。慈善會系統(tǒng)控制著全國1/4慈善資源，通過改革讓慈善逐步回歸民間，將有助于突破NGO的資源困境，給放開登記后出生的草根組織以生存發(fā)展的空間。

這位與共和國同年誕生的公益大佬今年已經(jīng)64歲，或許在公益一線從業(yè)的時間也不會太長了，抱著將慈善回歸民間的心愿，有十八大后“政社分開”的尚方寶劍，他認為，向慈善體制開刀，是時候了。

中國財富 × 徐永光

民政部應(yīng)對慈善會系統(tǒng)改革下政府令

“崔乃夫非常清楚要做一個民間定位的慈善事業(yè)”

慈善會作為中國特色的慈善的機制，客觀上有著特殊的歷史背景，現(xiàn)在來看，它存在的特殊性和歷史意義是什么？

中華慈善總會是1994年由崔乃夫（民政部前部長）發(fā)起的，當時用慈善的名字還費了一番周折?！按壬啤痹诋敃r的字典里不是一個正面的表述，最后崔部長還是堅持用“慈善”兩字建立了中華慈善總會。

崔乃夫當時對慈善總會的設(shè)計定位是很正面的：第一，中華慈善總會沒有行政級別和事業(yè)編制；第二，機構(gòu)要和民政部要保持距離，工作人員都在社會招聘，不用民政部的人。崔乃夫非常清楚要做一個民間定位的慈善事業(yè)。繼任會長閻明復(fù)也是朝著這個方向去推動的。慈善總會突出的表現(xiàn)是在1998年洪災(zāi)害第一線，在救災(zāi)當中發(fā)揮了很好的作用。那個時候他們募捐很多，并不是政府硬性規(guī)定的，而是憑著救災(zāi)一線工作的效果和動員能力籌集來的。

一直到今天，慈善總會也開發(fā)了一些好的項目，特別是醫(yī)療救助方面一些項目做得不錯。同時也幫助了一些草根組織建立基金，還作為接受海外捐贈的一個通道，支持一些民間組織的項目。

后來慈善總會在人事上出了一個比較大的變化，在閻明復(fù)擔任會長的期間，民政部機構(gòu)改革，一批分流的人員到了慈善總會。

那時候為什么會進行機構(gòu)改革？

機構(gòu)改革是中央政府的部署，要減少政府的編制人員。民政部政府機關(guān)一批提前退休人員安排到了慈善總會。這就完全改變了崔乃夫會長關(guān)于慈善總會不用民政部人員的初衷。慈善總會是民政部管的，缺乏獨立性，崔乃夫會長和當任的閻明復(fù)會長的個人意志無法抵擋政府的意志。

當時其他官辦慈善機構(gòu)也受到分流的影響了嗎？

我覺得比較典型的是在中華慈善總會，地方慈善會我不了解，其他機構(gòu)不是很典型。

機構(gòu)人員分流后，慈善總會發(fā)生哪些變化？

這肯定會影響團隊的建設(shè)與發(fā)展。分流來的人員有政府工作經(jīng)驗多少也會帶有一些政府的工作的習(xí)慣。而且，從事慈善事業(yè)應(yīng)該是個人的選擇，政府這樣往慈善機構(gòu)分流人員，本身就是個問題。

地方慈善會以權(quán)謀捐為政府斂財

與中華慈善總會相比，地方慈善會現(xiàn)在的問題是什么？

在一般的情況下，中華慈善總會還沒有從民間籌款給政府花的問題，大災(zāi)時期代表政府收取救災(zāi)捐款例外。一些跨國公司喜歡中華慈善總會這個招牌，而且通過中華慈善總會項目可以覆蓋全國。所以，慈善總會接受的項目捐贈，尤其是在藥品捐贈方面的數(shù)量很大，其捐贈數(shù)額就是這么上來的。平心而論，中華慈善總會的管理比地方慈善總會還要規(guī)范一些。在培育自己的項目方面，有的做得不錯。問題歸問題，如“尚德發(fā)票門”事件我給的判斷是“壟斷危機”，項目太多了，沒有盡到監(jiān)管責任。

地方慈善會的政府色彩、以權(quán)謀捐的現(xiàn)象則比較普遍。一些慈善會直接就設(shè)在民政部門，一套人馬兩塊牌子。還有的是地方政府當局直接把慈善會作為自己的錢袋子，以權(quán)謀捐，解決當?shù)氐姆鲐?、醫(yī)療救助、教育等公共服務(wù)資金短缺問題。前些年很多地方搞慈善風暴，按照企業(yè)的營業(yè)額定捐款指標進行攤派。這種做法直到今天還在“流行”，對政府來說很“爽”，對慈善事業(yè)破壞性很大。

在你看來，影響地方慈善會不獨立的主要因素有哪些？

地方慈善會的建立主要有三個力量。一個是地方民政部門，通過慈善會來籌集捐款，解決民政本身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的一些投入不足；二是地方政府的主政者，通過慈善會解決當?shù)毓卜?wù)領(lǐng)域的投入不足。上述情況就屬于把慈善會變成政府從民間圈錢的工具。第三個是一些當?shù)氐耐诵菡?，發(fā)揮余熱，利用余威和影響力募集捐款，做一些比較傳統(tǒng)的扶貧濟困項目。后一種主要不是獨立性問題，是專業(yè)性不足和資源分配問題。

地方慈善會的監(jiān)管機制如何呢？

慈善會本身主管單位和審批單位都是民政部門。因為很多地方是民政部門自己辦的，甚至是民政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)兼任慈善會領(lǐng)導(dǎo)，花錢要民政局長簽字，所以監(jiān)管實際上是缺位的。有些地方慈善會的領(lǐng)導(dǎo)，原來是市長、副市長，書記、副書記，來頭比民政部門的官員還大，叫他怎么監(jiān)管呢？這時候監(jiān)管也是缺位的。不出問題則罷，出了問題指望管理部門依法秉公處理就難了。

“國營慈善已經(jīng)失去了存在的理由”

在你看來，慈善總會這樣的體制發(fā)展到今天帶來了哪些問題？

對慈善會最大的一個質(zhì)疑是，它注冊的是一個社團，但做的是公募基金會的事情，又可以不執(zhí)行基金會管理條例。因此在內(nèi)部的治理上，它的自由度很大；公開透明的要求也不嚴格，不如基金會要求那么高。資源流向，總體上是由民間流向政府，這是慈善資源的逆向流動。另外一個問題就是專業(yè)化水平比較低。

之前有學(xué)者認為，慈善會是阻礙慈善事業(yè)發(fā)展的最大障礙。你同意嗎？

慈善會最大的問題是資源壟斷。全世界都有國營企業(yè)，唯獨中國有國營慈善。這種體制從政府派生出來，有其存在的客觀歷史背景，現(xiàn)在政府那么有錢了，還從民間“斂財”，已經(jīng)失去了存在的正當理由。2011年，全國縣以上慈善總會有1923家，吸收了四分之一民間捐款，加上2000多家縣以上紅十字會，1000多家有政府背景的公募基金會，壟斷了社會98%的慈善捐贈資源。民間資源被政府虹吸殆盡，讓草根組織根本無法生存。官辦慈善背后的權(quán)力因素，導(dǎo)致內(nèi)部存在治理缺陷，對外缺乏公開透明、政府監(jiān)管不力，慈善行業(yè)的公信力危機從根本上講就是官民不分的慈善體制惹的禍。

我覺得政府應(yīng)該拿出比當初出售國營企業(yè)更大的決心，放棄國營慈善套路，退出慈善資源壟斷。

但這很難。慈善會與地方政府是利益共同體，多數(shù)公募基金會則與政府業(yè)務(wù)部門是利益共同體。公募基金會資金的使用主要都是通過政府系統(tǒng)，為政府拾遺補闕。與國外慈善捐贈主要來自個人不同，目前中國的慈善捐贈主要來自企業(yè)，企業(yè)一般喜歡給有政府背景的慈善機構(gòu)捐款，而不是選擇草根組織。這就形成了政府、官辦慈善和企業(yè)捐贈人的利益“鐵三角”。改革需要打破這個利益“鐵三角”，突破固有的路徑依賴，更是難上加難。

“不改革不僅會亂，而且已經(jīng)在亂?！?/p>

在你看來，慈善會系統(tǒng)應(yīng)該如何改革？

第一，慈善會體制改革，第一步是改成慈善基金會讓其有法可依，如上海慈善基金會，就是按基金會法規(guī)制度運作的。中華慈善總會掛著“5A級基金會”的牌子，又可以不執(zhí)行基金會條例，這怎么說得過去？

我給一些地方慈善會做咨詢，建議改為基金會后，有兩個方向可以選擇。一是成為聯(lián)合勸募機構(gòu)。實際上是在90年代，中華慈善總會就已經(jīng)成為聯(lián)合勸募國際的會員。聯(lián)合勸募國際希望中華慈善總會和地方慈善會能夠走聯(lián)合勸募的道路。聯(lián)合勸募就是為當?shù)氐墓娣?wù)機構(gòu)、草根組織募集資金，募到的資金歸他們使用。慈善會如能按照國際聯(lián)合勸募的規(guī)則，把募集來的資金主要用來支持民間慈善組織，豈非民間之福？

同時還可以借鑒社區(qū)基金會的模式。在美國，社區(qū)基金會和聯(lián)合勸募基本上在每個城市都有，相當于美國每個城市有兩個公募機構(gòu)。聯(lián)合勸募面向公眾和企業(yè)，為草根組織募集資金。社區(qū)基金會有點類似于公益信托基金會，很多是為富人服務(wù)的，為個人、企業(yè)或家族管理公益信托基金，然后根據(jù)雙方的協(xié)定來使用這筆基金。捐款人自己不需要專人管理和理財，由社區(qū)基金會托管。美國舊金山的硅谷社區(qū)基金會就管理著兩三百個總計15億美元的公益基金。慈善會改為基金會后，完全可以把自己變成兼有聯(lián)合勸募和社區(qū)基金會功能的新型慈善機構(gòu)，改革具有廣闊的創(chuàng)新空間和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

現(xiàn)在的慈善會系統(tǒng)改革是外部缺乏壓力，內(nèi)部缺乏動力。面對政社分開的頂層設(shè)計，民間應(yīng)該如何官民互動，共同推動慈善體制的改革呢？

所謂官民共治，首先，慈善會應(yīng)該有法可依，民政部也應(yīng)嚴格執(zhí)法。我為何建議民政部下政府令？就是要督促慈善會依法改制，改為基金會。不改可以，取消公募資格?，F(xiàn)在，社會各界、媒體對慈善體制改革的呼聲很高，應(yīng)該說，球已經(jīng)踢到了慈善行業(yè)這邊來。改還是不改？自覺改還是被動改？到底怎么改？這是慈善行業(yè)，每一個慈善機構(gòu)都必須回答的。沒有政社互動，沒有慈善行業(yè)的積極回應(yīng)，慈善體制的改革前景堪憂。如果慈善行業(yè)繼續(xù)被動下去，甚至抗拒改革，只有等著被社會拋棄，也許只有置之死地而后生一條路了。

現(xiàn)在提出對慈善總會開刀，你覺得這個時機合適么？

合適啊，十八大后中央態(tài)度非常明確。政府要求行政體制改革，簡政放權(quán)，政社分離的目標都提得很清楚了，所以就沒有什么時機的問題，只是主動改還是被動改的問題。

民政部對慈善會改革下政府令，不需要新的立法，因為已經(jīng)有基金會條例，現(xiàn)在法外施恩的體制不改變只會給整個慈善添麻煩。

其實現(xiàn)在我們也看到，政府也在逐步推進社會組織的改革，但是社會組織的改革跟政府的維穩(wěn)目的時常是存在博弈的，這個矛盾怎么解決？

這需要各方面的努力。行業(yè)要努力、要自律，讓政府知道其實不是給政府添亂，是在協(xié)助政府減少社會的矛盾。政府也要了解這些社會組織的發(fā)展，哪怕是維權(quán)活動，只要是有組織、有秩序的就是一種博弈。如果沒有這些社會組織，反而可能出現(xiàn)暴力的、無序的對抗。

改革在自上而下的落實過程中必然會涉及到利益再分配的問題，有相當大的阻力，應(yīng)該怎么樣去減少這個阻力呢？

李克強總理說，改革需要壯士斷臂。對于慈善體制改革而言，是政府不要與民間爭奪慈善資源。過去賣國企是甩包袱，現(xiàn)在的慈善體制改革是割肥肉，難度之大，不言而喻。改革就是一個迫不得已的選擇，官辦慈善背靠政府覺得很好，完全獨立還不知道怎么活，改革后對慈善組織的能力和專業(yè)化要求會更高。但不改革就只能置之死地而后生。慈善組織應(yīng)該承擔社會責任，不能為了一個機構(gòu)自己的利益犧牲大局，到了不見棺材不落淚的地步實在很可悲。

不過，也有人擔心政府一下子放權(quán)，社會組織自主會引發(fā)混亂。

回答這個問題，我們先討論不改革會不會亂？我看，不改革不僅會亂，而且已經(jīng)在亂。因為慈善還是政府控制，政府辦的，亂就是給政府添亂。政府因為怕亂，只好保護那些問題機構(gòu)，造成慈善的潰敗，發(fā)展下去，就可能釀成大亂。

讓慈善回到民間定位，保持獨立性，與政府拉開距離，也許會有一個混亂期，但這不可怕，與其說是亂，還不如說是活躍。民間屬性的慈善有法律規(guī)制，政府監(jiān)管，輿論監(jiān)督，行業(yè)自律，公眾自主用腳投票，自會走上公開透明、公平競爭、優(yōu)勝劣汰的道路，不會越辦越差，只會越辦越好。慈善一旦被權(quán)力劫持，上述一切規(guī)則都失靈了。今天，慈善這點事總搞不好，令人糾結(jié)，不正是該民間做的不讓民間做、不該政府做的政府搶著做、該政府做的政府又不好好去做造成的嗎？