特殊的慈善會機制

尋找這一問題的答案或許還得從慈善會的出生說起。慈善會是特定歷史時期下所建立的慈善機制。

慈善會這一形式在清末民國時期就出現(xiàn)了。上個世紀50年代，中國社會體制發(fā)生巨變，大陸實行社會福利國家通包下的計劃經(jīng)濟制度，包括慈善會在內(nèi)的各類慈善組織和社會組織被國家取締。“慈善”一詞甚至在“文革”時期被徹底否定。

1993年，吉林省慈善總會作為中國第一家省級慈善會成立，組織性質(zhì)是社會團體，1994年，中華慈善總會以全國性社會團體的身份在京成立，慈善總會在創(chuàng)立選擇名稱時，沒有選擇帶有政府行為色彩的“社會福利”，而是選擇了“慈善”。這一命名以及中華總會的成立，向全社會發(fā)出了一個“慈善”政策放開的積極信號。

隨后，全國各省，都開始著手成立各自的慈善會，各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村慈善會也紛紛建立，覆蓋全國的慈善會系統(tǒng)基本建立。這時的慈善會主要由各地民政部門主導，民政部門專職或退休人員擔任主要領導工作。廣義的“慈善會系統(tǒng)”不僅是叫做“慈善會”的社會團體，還包括以“慈善會”為名稱的社會團體、事業(yè)單位和基金會。

曾擔任中華慈善總會副會長的徐永光告訴記者，1999年前后，慈善總會出現(xiàn)過大規(guī)模的人員調(diào)整，民政部機構(gòu)改革分流的人員進入慈善總會。這一變化在他看來，為慈善會的團隊帶來了深遠的影響，身份關系更加復雜。

在這套龐大的系統(tǒng)下，專職人員被分為三類：社會招聘、事業(yè)單位編制和公務員編制。2011年，中民慈善中心曾對于全國30家省級慈善會進行調(diào)研—30家慈善會中，29家慈善會會長和理事長均為現(xiàn)任和曾任國家公務員，剩下的一家因換屆空缺。其中，退休國家公務員19名，現(xiàn)任國家公務員共10人，在行政級別待遇上，享受省部級待遇的25人，廳級待遇4人，這一數(shù)據(jù)從一個側(cè)面反映出慈善會歷史淵源對現(xiàn)今慈善會治理結(jié)構(gòu)的影響。因此，各地市慈善會在運作機制上多少會表現(xiàn)出政府行政工作的特點，如籌資管理上大多沿襲傳統(tǒng)的動員體制甚至發(fā)文到相關單位制定認捐。慈善會組織建設一般與相應政府級別相對應，下級慈善會一般為上級慈善會的團體成員，

因為和民政系統(tǒng)的密切關系，類似“慈善一日捐”的政策倡導也在地方慈善會屢見不鮮——“倡導干部、職工每人自愿捐贈1天的工資；企業(yè)單位自愿捐贈1天的利潤；行政事業(yè)單位自愿捐贈1天的工作經(jīng)費?！?/p>

實施過程中，“自愿”難免就成為“攤派”，捐款難免成為政績工程。以至于在今年廣東省“扶貧濟困日”到來之前，不少地方政府下發(fā)了明令禁止攤派的文件。

是官還是民？

難分政府和社團關系，隨后帶來既然是“運動員”，又是“裁判”的混亂關系。

一份《2012年度慈善會系統(tǒng)發(fā)展報告》指出，慈善會系統(tǒng)從成立之出與政府聯(lián)系緊密，在整合資源上具有先天優(yōu)勢，同時也喪失了一定的獨立自主性。一方面，慈善會開展的項目有一半是以直接“發(fā)錢”提供現(xiàn)金資助形式，項目形式和內(nèi)容單一化，難以滿足多樣和多元社會需求。

另一方面，由于慈善會系統(tǒng)的組織與政府關系緊密，導致政府監(jiān)管、行業(yè)自律兩個維度的制約機制效力難以保證，同行業(yè)其他組織一樣處于政府被動監(jiān)管狀態(tài)，在公眾問責時，慈善會系統(tǒng)的組織回應往往陷入被動局面。

而在徐永光眼中，“政府壟斷”更嚴重的影響是，造成中國慈善行業(yè)的生態(tài)危機，政府掌握太多資源，“既當規(guī)則制定者，又當運動員，還當裁判員”。

2011年11月，徐永光在一個名為《中國慈善體制改革路線圖》的演講中，公開表示，“中華慈善總會發(fā)票風波”是一個壟斷危機?！爸腥A慈善總會秘書長劉國林接受中央電視臺采訪的時候，說我們一年開出去4萬張發(fā)票，我們只有40個工作人員（退休人員）。我們一年開出4萬張發(fā)票，怎么管得過來？”。徐永光憤憤地說：“資源多到了這個程度，而我們的草根組織是無米之炊?！?/p>

49歲的劉佑平也清楚地看到慈善會體系目前存在的問題。

“現(xiàn)在專業(yè)人才不夠，專業(yè)化程度不夠。他們可以想做事，就是沒有特別大的起色，歷史包袱太重了。一個是承載了老百姓太多的期望，行業(yè)太多的期望，能力不夠；二是背了民政部政社分開的壓力，幫了政府的忙，害了自己。”

2013年5月，北京中民慈善大樓，劉佑平頂著一頭蓬松的花白頭發(fā)，帶著濃重的湖南口音對記者說道。他現(xiàn)在的身份是中民慈善捐助信息中心理事、副主任，中國慈善聯(lián)合會副秘書長、長沙市慈善會副會長。

不過劉佑平認為，慈善會系統(tǒng)背靠政府只是一個表象，實際的情況更為復雜，接受政府資助、由政府退休官員擔任負責人都不能作為判斷慈善會不獨立的標準，是否能按照自己的價值使命獨立運行才是關鍵問題。在他看來，慈善會并不需要為獨立而排斥政府的官員和資金，只需要做到兩條：一是作為獨立法人依法行事，二是吸引更為多元、跨界的人才。

“我們不能憑此判斷要去行政化，認為政府的公務員不能同時兼職。我們的體制跟西方體制完全不同，所以不能用結(jié)果去進行比較，不然就會出現(xiàn)很多誤傷，如果斬斷跟政府的聯(lián)系，不要政府資助，也會死掉。”劉佑平說。

對于政社分開中的人員分流，他擺了擺手，不愿意多談，“我也是其中一員，我們內(nèi)部看不清楚，最好讓別人說?！?/p>

據(jù)中民慈善中心調(diào)研過的30家慈善會資料顯示，這些慈善會的行政成本基本都控制在1%以下。2011年，中華慈善總會首次公布人員薪酬水平，年薪僅4萬元。表面上的低工資、低成本，實際上則是在政社不分的體制下，將人員和管理成本轉(zhuǎn)移給了政府。

是社團，還是基金會？

2013年5月9日，民政部網(wǎng)站公布了2012年度基金會、非內(nèi)地居民擔任法定代表人的基金會的評估等級，其中5A級基金會11家，中華慈善總會獲評5A級。

實際上，早在2008年中華慈善總會就已經(jīng)被評為5A級基金會?！澳氵M了中華慈善總會，你就會看到寫著“5A級基金會”，這很奇怪，怎么寫著基金會呢？”徐永光指出，將中華慈善總會評為基金會是民政部法外開恩的做法。

徐永光所言的“法外開恩”，實則是慈善會只需要參照《基金會管理條例》的標準執(zhí)行，而作為社會團體性質(zhì)的慈善會，卻擁有一般社團所不具備的“公募權(quán)”，享受公募基金會的待遇。

因為可以公募，于是大量民間善款流入了政府的口袋，由政府操盤。徐永光認為這種狀況很奇怪，因為“世界上都是政府花錢購買民間組織的服務，中國正好倒過來，是民間出錢購買政府的服務?！?/p>

徐永光指出，在現(xiàn)行慈善會體系下，捐款人看不到自己的捐款流向，受惠人甚至受惠地區(qū)的政府，也看不到這些來自民間的捐款，“他們看到的全是政府項目，全是政府在花錢?！备挥谜f無法扶持當?shù)夭莞鶛C構(gòu)在地方工作。

劉佑平在地方慈善會做培訓的時候，曾與某地方慈善會領導辯論一番。地方領導認為，地方政府拿了地方慈善會的善款，也是為社會做服務，既然目的一樣，是無可厚非的。劉佑平告訴他，雖然目的一樣，但善款使用需要對捐贈人負責，捐贈人是不會同意的。兩人為此爭論不休。

不透明的官辦NGO

至今，在慈善會的官方網(wǎng)站上，公眾也只能看到2011年度的工作報告，以及2010年之前的審計報告。《基金會管理條例》規(guī)定基金會理事會應該每年召開兩次，理事人數(shù)應為5-25人，其中領取報酬的理事不得超過三分之一。而慈善總會的章程規(guī)定為理事會每年一次，總會的理事人數(shù)共有94人，常務理事25名，其中有13人領取薪酬（信息來源《2011年中華慈善總會年報》）。

中華慈善總會于2011年曾向媒體公布要投入3000萬建立信息公開平臺，但兩年過去，官網(wǎng)仍然是“籌備階段”，信息公開一欄也只有捐款明細。在前不久召開的“中華慈善總會第四次代表大會”上，總會再次承諾，將會針對官方網(wǎng)站薄弱的情況，著手對現(xiàn)有網(wǎng)站進行優(yōu)化、升級，并積極籌備新的官方網(wǎng)站。

在《2012年度中國慈善透明報告》中，“公益慈善組織透明度TOP100”年度透明指數(shù)的評分中，慈善會僅占10個席位，這一總數(shù)僅僅占全國慈善會系統(tǒng)總量的0.55%。慈善會整體信息透明度狀況不佳，距離公眾對慈善組織和項目信息公開透明的期待相距甚遠。

雖然地方慈善會正在逐漸改革，但令令基金會中新網(wǎng)CEO程剛頗感失望的是，中華慈善總會至今沒有任何變化，不僅在信息公開的機制上沒有任何改變，甚至連主頁網(wǎng)頁也經(jīng)常打不開。作為致力于基金會透明度及行業(yè)自律的專家，程剛對于慈善會相關信息了解也依舊停留在局外。

慈善會的改革

而與信息透明化程度的增長速度相比，近年來慈善會系統(tǒng)接受的捐贈增長頗為可觀。

據(jù)《中國慈善會發(fā)展報告》顯示，近5年來，慈善會捐贈接受總量整體呈現(xiàn)穩(wěn)步上升姿勢，近兩年更是達到全國捐款總額的四分之一左右，2011年全國慈善會系統(tǒng)接受捐贈物資總額達203.89億元。僅中華慈善總會的捐贈收入就高達65億元，上億元的巨額捐款中，藥品捐贈占了絕大多數(shù)比例，僅格列衛(wèi)、易瑞沙、特羅凱和多吉美等藥品捐贈額就達到59.01億元?！按壬漆t(yī)療陽光救助工程”的募集總額達2.47億元，這兩項就占據(jù)年度捐贈收入的94.32%。

由于缺乏項目運作的透明性，坊間一直流傳著對贈藥項目的質(zhì)疑，爭議最大的是“格列衛(wèi)”援助項目，該項目實施“買三送九”政策，即患者購買三個月，送九個月。實際上，購買三個月的藥品費用便高達8萬元，并非所有“買三”的患者最后都能得到“贈九”的資格，捐贈方式不僅手續(xù)繁雜，而且審批過程不透明，也曾有媒體披露過紹興億萬富翁騙取價值高達50多萬藥品的事例。

由于中華慈善總會和下屬會員單位關系錯綜復雜，在記者的調(diào)查過程中，不少業(yè)內(nèi)人士直言，慈善會是個相對封閉的系統(tǒng)，外人很難深入，而且，每個地方的情況都不一樣。

目前，獲得業(yè)內(nèi)人士一致認可的上海慈善基金會，從1994年誕生之日起就以基金會的運作方式運行，在國內(nèi)的慈善會體制改革中走在前列，曾連續(xù)兩年被福布斯評為中國最透明的25家基金會之一，正在嘗試做聯(lián)合勸募的探索。

但基金會秘書長方國平坦言，對于地方慈善會，政社分開的改革仍然在緩慢進行，慈善會同樣面臨著人才難求的問題，沒上海慈善基金會成立之初，因人才難覓，政府提供了15個事業(yè)編制，在政社分離的要求下，這15個事業(yè)編制將隨相關人員的退休而消失。但沒有了事業(yè)編制，慈善組織工作人員待遇低，人才依舊是問題。所以上海慈善基金會下屬的17個區(qū)縣慈善會中，依舊有才會出現(xiàn)反聘政府官員或者民政部領導兼職慈善會負責人的現(xiàn)象。作為基金會的慈善會從業(yè)人員的社保和各方面制度都仍然需要政策性的突破，在方國平看來，仍然需要民辦事業(yè)單位與官辦事業(yè)單位一視同仁的頂層設計。

在劉佑平看來，慈善會的改革必須和整個社會體制、政治體制的改革相關聯(lián)，不能抽離開來談改革，“慈善會的改革需要基本制度的保障，否則再好的改革設計，都有可能讓部門利益和小集團利益會斷送改革。”

他指出：“一個最簡單的改革就是，政府放開，讓他亂，亂才起色。向三十多年前的市場經(jīng)濟改革學習，放開組織，放開所有束縛，讓市場做出選擇。無論是官辦還是民辦，一律把它放在市場的公平環(huán)境下，相信市場自我的調(diào)節(jié)能力，組織自我會優(yōu)勝劣汰?！?/p>

（本刊記者王輝對本文亦有貢獻）