建設幸福城市的城市規(guī)劃研究

覃莉娟

摘 要：改革開放以來，我國經濟和社會得到了全面發(fā)展，城市面貌發(fā)生翻天覆地的變化，在這樣的環(huán)境下，人們不僅僅追求物質上的享受，而是更向往著幸福美好的生活。本文結合城市規(guī)劃體系轉型現狀及轉型期城市規(guī)劃存在的問題，從城市規(guī)劃角度，就如何建設幸福城市進行研究，以期指導實踐。

關鍵詞：城市規(guī)劃；轉型；幸福城市；社會公平

改革開放以來，我國經濟社會的持續(xù)快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，但在經濟快速發(fā)展的同時，也產生了貧富差距拉大、社會不公平等現象。從國內外城市發(fā)展的實踐來看，提升居民幸福感已成為城市化進程中政府和學界的共識，建設幸福城市將是未來城市發(fā)展的主要方向。如何走出一條和諧發(fā)展的城市化道路，讓城鄉(xiāng)居民各得其所、共享幸福，是城市管理者當前必須思考和研究的重要問題。

1 城市規(guī)劃體系轉型

1.1 社會的轉型

改革開放以來，我國經濟社會的持續(xù)快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，國民經濟全面提升，2010年成為世界了第二大經濟體。但在經濟不斷發(fā)展的同時，貧富差距也有逐漸拉大的趨勢，同時社會不公平現象也日益暴露。因此，中央政府積極引導各級政府關注民生。在2011年建設幸福城市成為了社會的主題。告別GDP崇拜，締造幸福中國，已經到了付諸實踐的階段。“幸福指數”作為一種政治導向，其輪廓日益清晰，如何構建幸福城市將是各方關注的焦點和行動的重點。

1.2 城市規(guī)劃體系的轉型

縱觀全國各城市，在過去幾年內，基本上都完成了總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、城市設計等物質性規(guī)劃，城市形態(tài)和配套設施日趨完善。城市規(guī)劃編制的重心應從物質空間規(guī)劃向軟件建設的社會民生規(guī)劃轉移，例如，關注服務業(yè)、社會保障、生態(tài)建設、文化休閑等非物質性規(guī)劃，真正實現構建幸福城市的目標，使城市規(guī)劃變?yōu)椤靶腋Ｒ?guī)劃”。

1.3 城市規(guī)劃的公共政策屬性

城市規(guī)劃屬于公共政策范疇，其內容涵蓋了城市發(fā)展的各個方面，理應成為城市其他各項政策的起點和歸結點，西方國家的規(guī)劃實踐也驗證了城市規(guī)劃必須向城市公共政策轉變。城市規(guī)劃應根據所能發(fā)揮作用的領域和范圍，整合可利用的各項社會資源和政府資源，積極融入到市場運作和政府運作過程中，成為市場運行和政府職能發(fā)揮過程的重要組成部分。同時，城市規(guī)劃既要提供宏觀的發(fā)展指引，又要為城市中各要素的運行提供指導，并與市場運行和政府運行的機制相匹配。在具體內容和手段上，既要認識城市發(fā)展運行規(guī)律，又要綜合各要素和城市整體的發(fā)展訴求，使規(guī)劃的內容與不同層次的宏觀調控內容相結合，與政府操作的手段相適應。

2 轉型期規(guī)劃存在的問題

2.1 城市規(guī)劃相對滯后

轉型期伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，城市規(guī)劃受到各級政府的高度重視，也起到了積極的引導和調控作用。隨著經濟的快速發(fā)展，各城市開展了一輪又一輪的總體規(guī)劃編制（或修編），城市規(guī)模不斷擴充，空間形態(tài)愈加完善，交通和市政基礎設施建設不斷上馬，比較而言，與民計民生相關的公益性公共設施建設受重視不夠。2008年，建設部首次頒布了《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范》，但由于我國地區(qū)差異較大，只能對各類公共設施用地給出一個幅度值。各省市普遍缺少適合本地區(qū)城市公共設施的技術規(guī)定，而是“一本規(guī)范走天下”，不能真正體現轉型期公共服務設施的發(fā)展趨勢和民眾的實際需求，操作性較差，無法體現規(guī)劃的調控作用，公共設施規(guī)劃相對滯后。

伴隨轉型期間的城市化和工業(yè)化，勞動力資源大量涌入能提供就業(yè)崗位的城鎮(zhèn)，出現了許多新的社會問題：大批農民工住在建筑工地，居無定所；城鄉(xiāng)結合部的農民出租屋居住環(huán)境惡劣；農民工子女不能進入城市中的學校讀書，更談不上享受和城市居民一樣的福利待遇。因此，城市規(guī)劃不能停留在技術層面，而應上升到政府工作層面，如果規(guī)劃不能及時調整思路，就很難體現規(guī)劃的調控作用。

2.2 規(guī)劃對公平分配資源指引性較弱

在影響民眾幸福指數的因素中，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及養(yǎng)老服務等方面屢被提及。從規(guī)劃的角度分析，《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GBJ137-90）中，這些用地歸入“公共設施用地”；在2012年執(zhí)行的新用地分類《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）中，歸入“公共管理與公共服務用地”，將其非贏利的公益性予以強化。2008年，建設部頒布了《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范》（GB50442-2008），在總則中規(guī)定“本規(guī)范適用于設市城市的城市總體規(guī)劃及大、中城市的城市分區(qū)規(guī)劃編制中的公共設施規(guī)劃”，而對作為城市規(guī)劃管理最重要依據的控制性詳細規(guī)劃沒有明確的規(guī)定。盡管各城市在編制控制性詳細規(guī)劃時都把公共配套服務列入控規(guī)指標一覽表，但很多設施都是以圖戳的形式出現，規(guī)劃缺乏行政干預手段，很多公共服務設施用地在建設中被擠占或挪作他用，造成公共服務設施用地數量與規(guī)模減少。規(guī)劃在新建區(qū)和改造區(qū)得以落實，但現狀存在的弱勢群體集中區(qū)域沒有享受公平發(fā)展的權利。這部分地區(qū)人口密集，人員構成復雜，基礎設施“欠賬”較多，開發(fā)商不愿拆，政府又拆不起，靠市場這只無形的手難以實現公民分配的公平，造成公益性公共設施缺乏和配置不合理。

2.3 成果表達需要完善

城市規(guī)劃在宏觀層面注重藍圖式的引導，在微觀層面又過分注重指標的控制。而藍圖式和以指標控制為主的規(guī)劃成果，不能充分體現城市規(guī)劃在建設和諧社會中的公平作用。成果中反映公眾利益以及資源公平分配和利用的內容由于不是強制性的，規(guī)劃人員的理解不同，規(guī)劃的深度、內容不一。更重要的是，規(guī)劃成果不能轉變?yōu)楣舱?，以維護公共利益為核心價值的城市規(guī)劃就沒有真正發(fā)揮其作用。

3 建設幸福城市的城市規(guī)劃研究

3.1 規(guī)劃的體系需要完善，內容需要增加

（1）在宏觀層面需增加體現公平的指標體系

在城市總體規(guī)劃中，通常是按照城市定位編制經濟、社會、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境等一系列指標體系。但對比研究發(fā)現，社會指標體系中除常規(guī)的人口等指標外，體現公平的指標很少，應增加人均公益性設施用地等指標，引導公共資源的合理分配。

（2）專項規(guī)劃應強調增加公益性設施規(guī)劃，強調空間落位。

目前，中國仍然是一個低福利的國家，公益性公共設施相對缺乏，而民眾在這方面的需求卻日益強烈，國家也適時提出改善民生的要求，規(guī)劃應順應潮流，強調公益性設施的內容。

（3）在微觀層面積極探討社區(qū)規(guī)劃。

針對目前舊城改造及大型居住區(qū)居住人群的不同需求，有必要針對住區(qū)人口的現狀，如人口構成、年齡及就業(yè)情況等制定不同的公共設施規(guī)劃方案，避免按照人均用地比例和用地構成簡單隨意配置。例如，根據社區(qū)人口年齡分析，老年人較多的社區(qū)應強調配置老年人社區(qū)服務中心或托老所；較偏遠的以年輕人居住為主的社區(qū)應按照高限配置方便居民生活的配套設施，如餐館、超市、洗衣店等。最終提出的規(guī)劃導則應針對不同居住人群的需求合理配置公共服務和商業(yè)設施?，F階段應選取有代表性的社區(qū)開展此項規(guī)劃研究，使規(guī)劃由粗放型向精細型轉化。

3.2 規(guī)劃的視角必須從偏重城市走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進社會公平

（1）盡快編制和推行農村公共設施標準，使村莊建設有章可循

新農村建設的提出，表明政府已經意識到農村發(fā)展關系到能否建成更加和諧、穩(wěn)定、安全的社會。但目前，城鄉(xiāng)資源分配和社會福利設施存在不公平的狀況?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入規(guī)劃體系，但尚缺乏適合農村發(fā)展需要、滿足農民需求的鄉(xiāng)村建設標準，迫切需要開展新形勢下農村地區(qū)社會功能轉變的研究以及農民社會保障和公共設施配置標準的制定和研究。

（2）將城市外來人口問題納入城市規(guī)劃的專項內容

進城農民工是城市的建設者之一，卻很難享受到城市建設的成果。他們長期生活在城市，沒有其父輩嫻熟的耕種技術，也沒有穩(wěn)定的就業(yè)機會，成為游離在城鄉(xiāng)之間的“浮萍”，這是很不公平的，長此下去會產生嚴重的社會問題。應在外來人口多的大、中城市總體規(guī)劃中開展專題研究，特別是在住房、就醫(yī)、教育、福利設施等專項規(guī)劃中，加入改善外來人口生活的內容。

3.3 強調公益性公共設施和住房建設規(guī)劃

城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃都應將公共設施的內容作為強制性內容?！冻鞘幸?guī)劃編制辦法》在總體規(guī)劃階段將公共設施規(guī)劃作為強制性內容，修建性詳細規(guī)劃中項目名稱也有明確落位，目前最容易出現問題的是在控制性詳細規(guī)劃階段?？匾?guī)中單獨制作公共設施布局圖，公共設施項目統(tǒng)一編號，明確規(guī)模。法定圖則中獨立占地的要明確落位，與其他公共設施合建的要明確圖示位置、規(guī)模。

對于一個不斷走向富裕、公正的社會而言，住有所居是每個人的社會生存權利?？傮w規(guī)劃中有住宅專項規(guī)劃，目前很多城市也開展了住房建設規(guī)劃，針對不同階層、不同消費群體，應制定不同的住房策略，提供多樣化的選擇。

4 結語

總之，建設幸福城市是我們黨和政府在21世紀的一項重大戰(zhàn)略目標，它內涵豐富，涉及到政治、經濟、文化等多方面的因素。因此，建設幸福城市其重點對策應是：注重區(qū)域、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調、合理布局城市公益設施；注重發(fā)展的均衡性，既要強調和突出發(fā)展重點，又要體現各要素之間的協調和配套；注重功能的多樣性，既要注重經濟發(fā)展目標，又要實現社會目標；注重效率與公平，努力為建設幸福城市作貢獻。

參考文獻

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[2]楊光偉；姜峰.淺談我國城市規(guī)劃管理中存在的問題與對策[J].黑龍江科技信息，2010年07期