反腐“二五規(guī)劃”前瞻

李永忠 董瑛

在權(quán)力平衡再交接之后，反腐大計(jì)又臨新機(jī)。

現(xiàn)行的反腐路徑及其行動(dòng)仍然處于權(quán)力反腐和運(yùn)動(dòng)反腐的循環(huán)之中，以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的制度反腐僅停留在理論研討和尚未展開(kāi)的個(gè)別文獻(xiàn)之中，既沒(méi)有形成廣泛共識(shí)，更沒(méi)有上升到頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略行動(dòng)層面。

觀照歷史的深重教訓(xùn)，未來(lái)五年及至更遠(yuǎn)，反腐敗頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型要在破解“權(quán)力過(guò)分集中”導(dǎo)致腐敗易發(fā)多發(fā)的“總病根”上形成最大的共識(shí)，要在以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革上形成最大公約數(shù)。

同時(shí)，建議超越各方利益和干擾，建立最頂層直接領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗規(guī)劃改革委員會(huì)，吸納國(guó)內(nèi)與國(guó)外、上層與底層、左派與右派等各方人員，組建專門(mén)獨(dú)立規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，進(jìn)行第三方頂層設(shè)計(jì)和試驗(yàn)指導(dǎo)。尤其當(dāng)以特區(qū)實(shí)驗(yàn)帶動(dòng)整體突破，實(shí)現(xiàn)三年至五年走上制度反腐的新路子，十年基本建成關(guān)住權(quán)力的制度鐵籠子的目標(biāo)。

——編者

轉(zhuǎn)眼一季的2013年，既是權(quán)力再交接之后的開(kāi)局之年，又逢第二個(gè)反腐五年規(guī)劃（《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》）頒布之際，還是中國(guó)加入《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的履約審議期。

執(zhí)政63年的中國(guó)共產(chǎn)黨，正處在歷史的關(guān)口。歷史表明，一部人類社會(huì)發(fā)展史也是一部透過(guò)法治與民主控制權(quán)力腐敗的斗爭(zhēng)史，腐敗成為人心向背、政權(quán)興衰、制度更替的重要變量。而現(xiàn)行反腐敗制度實(shí)際上違背了監(jiān)督的原理，即目前所實(shí)行的同體監(jiān)督，就像一把非常鋒利的刀，但刀刃再鋒利也砍不掉自己的刀柄。

未來(lái)五年，制度反腐有條件在戰(zhàn)略上實(shí)施突破。

反腐新規(guī)劃

制度反腐目標(biāo)可分為長(zhǎng)期、中期和短期三個(gè)階段。

長(zhǎng)期目標(biāo)（三十年左右）：今后30年應(yīng)以政治體制改革為突破口，構(gòu)建中國(guó)特色的、基本完善的權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度反腐鐵籠子和學(xué)科體系，徹底解決一把手“權(quán)力過(guò)分集中”的總病根，形成權(quán)力與權(quán)利之間制度化的授受、監(jiān)督、回歸關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所賦、權(quán)為民所監(jiān)、權(quán)為民所有，實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)、政社分開(kāi)，解決腐敗易防易處問(wèn)題。

中期目標(biāo)（十年左右）：通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和特區(qū)實(shí)驗(yàn)，推進(jìn)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，總體上達(dá)到“兩個(gè)平行、三個(gè)機(jī)制”，即黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)位階相平行，領(lǐng)導(dǎo)班子主職與副職的表決權(quán)監(jiān)督權(quán)相平行；以民主為基石、以預(yù)防為主向、以制度為根本、以監(jiān)督為保障，基本形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”。

近期目標(biāo)（五年左右）：突出指向腐敗存量過(guò)大、增量過(guò)快、變異過(guò)多三大癥結(jié)，進(jìn)行黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革和反腐敗戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的頂層設(shè)計(jì)和基層試驗(yàn)，以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間，創(chuàng)建反腐特區(qū)，集中化解腐敗存量、遏制腐敗增量，開(kāi)展黨內(nèi)分權(quán)、基層自治、地方直選、民眾反腐、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、輿論監(jiān)督等試點(diǎn)突破，切實(shí)解決腐敗易發(fā)多發(fā)問(wèn)題。

十年看五年，五年看三年，三年看頭年。新一屆黨中央既要搞好黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)必須統(tǒng)籌搞好反腐敗的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，把治理腐敗作為近五年黨的建設(shè)的優(yōu)先要?jiǎng)?wù)，把整頓吏治作為“純潔性建設(shè)”的突破口，力爭(zhēng)在三年至五年時(shí)間內(nèi)基本遏制腐敗易發(fā)多發(fā)現(xiàn)象。

突破條件已成熟

反腐敗檢驗(yàn)執(zhí)政力，恢復(fù)公信力，體現(xiàn)軟實(shí)力。新一屆黨中央進(jìn)行以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心，推進(jìn)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟，進(jìn)行反腐敗戰(zhàn)略布局轉(zhuǎn)型與突破的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟。

首先，以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的時(shí)機(jī)和條件更加成熟。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇經(jīng)典著作中旗幟鮮明地指出，“改革并完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度”的“時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟”，32年后的今天，盡管各階層對(duì)政治體制改革的方向、路徑、目標(biāo)不盡相同，但對(duì)政治體制改革的重要性、必要性和緊迫性形成了高度共識(shí)，改革的時(shí)機(jī)和條件更加成熟。

第二，30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革及其成效為下一步的政治體制改革和反腐戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，積累了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)政能力。改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革，打破了“蘇聯(lián)模式”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，民生有效改善，國(guó)家實(shí)力顯著增強(qiáng)，積累了推行政治體制改革和反腐戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的支付成本和駕馭能力。特別是深圳等特區(qū)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的巨大成功，為下一步的政治體制改革和反腐敗特區(qū)建設(shè)積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、制度經(jīng)驗(yàn)。

第三，反腐敗戰(zhàn)略布局調(diào)整與突破的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟。反腐敗戰(zhàn)略和路徑到了不得不調(diào)整和突破的時(shí)刻。同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，一些地方和單位相繼進(jìn)行了政治體制和反腐敗的單項(xiàng)或多項(xiàng)、區(qū)域性改革，開(kāi)展了黨代會(huì)常任制、縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行、基層直接選舉、反腐敗體制改革等摸索，期間蘊(yùn)涵的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、方向和思路、真情和民意，急待梳理、挖掘和整合。

此外，香港、新加坡等為我們的制度反腐提供了成功樣本。但是，香港通過(guò)大赦解決腐敗存量，建立獨(dú)立、權(quán)威的異體反腐機(jī)構(gòu)，實(shí)施“三位一體”的反腐戰(zhàn)略行動(dòng)，在三五年時(shí)間內(nèi)就遏制住了腐敗，自此走上了制度反腐的良性軌道，至今仍然是世界上清廉指數(shù)和市場(chǎng)化程度最高的地區(qū)之一。

未來(lái)五年路徑

借鑒香港等地反腐敗三五年見(jiàn)成效的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)反腐敗的頂層設(shè)計(jì)和制度構(gòu)建，以整體規(guī)劃指導(dǎo)特區(qū)實(shí)驗(yàn)，以特區(qū)實(shí)驗(yàn)帶動(dòng)整體突破，完全可以實(shí)現(xiàn)三年至五年走上制度反腐的新路子，十年基本建成關(guān)住權(quán)力的制度鐵籠子。

1.改革權(quán)力結(jié)構(gòu)。打贏反腐敗這場(chǎng)沒(méi)有硝煙的新的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，必須走制度反腐和法治反腐之路。而真正的制度反腐，就是以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革，厘清黨國(guó)、黨政、黨法、黨群的權(quán)力邊界和法律關(guān)系，形成長(zhǎng)效反腐機(jī)制。

權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，要摒棄蘇聯(lián)權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，著眼于“一把手”“權(quán)力過(guò)分集中”的總病根，實(shí)行黨內(nèi)分權(quán)、黨政分工、黨政分開(kāi)三步走戰(zhàn)略，建立決策權(quán)威權(quán)、執(zhí)行權(quán)有效、監(jiān)督權(quán)獨(dú)立的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

2.改革選人用人體制。等級(jí)授職制的用人體制，是吏治腐敗危害嚴(yán)重的重要原因，加劇了“能力不足的危險(xiǎn)”和“消極腐敗的危險(xiǎn)”。因此，建議按照“權(quán)為民所賦”原則，勇于改革不合時(shí)宜的組織人事制度，首先改革“一把手”操控的初始提名權(quán)，實(shí)行“三三制”提名改革，候選人三分之一由黨組織提名，三分之一由黨員民眾提名，三分之一由民主黨派提名；并在縣鄉(xiāng)進(jìn)行直選和差額選舉試點(diǎn)，試行地方自治，走向競(jìng)選制、差額選舉制、直接選舉制，“創(chuàng)造比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的民主，并且造就比這些國(guó)家更多更優(yōu)秀的人才”。

3.以特赦化解腐敗存量。處理腐敗呆賬考驗(yàn)執(zhí)政能力。根據(jù)有關(guān)學(xué)者研究和測(cè)算，腐敗總額預(yù)計(jì)占GDP的30%左右，總量達(dá)10萬(wàn)億元。但是，隨著改革時(shí)間表的推移，不少官員從自身的既得利益出發(fā)，其改革愿望，特別是政治體制改革的動(dòng)力越來(lái)越小。因此，建議借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)全國(guó)人大特別立法，寬以懲前解決腐敗存量，換取改革動(dòng)力。

4.建立民眾反腐機(jī)制和平臺(tái)。落實(shí)民眾在反腐敗上的主體地位，發(fā)揮民眾反腐的深厚偉力，切實(shí)改變專門(mén)機(jī)關(guān)孤軍作戰(zhàn)、單打獨(dú)斗反腐敗的局面。動(dòng)員并組織民眾支持和參與反腐敗，鼓勵(lì)舉報(bào)包括匿名舉報(bào)，引導(dǎo)實(shí)名舉報(bào)，加大舉報(bào)保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)力度，最高可獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者50%的追繳贓款。同時(shí)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐的平臺(tái)作用，健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機(jī)制，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體在反腐倡廉建設(shè)中的積極作用。

5.大力推進(jìn)公開(kāi)化建設(shè)。列寧曾鮮明強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有公開(kāi)性而談民主是很可笑的。陽(yáng)光是最好的防腐劑，公開(kāi)是最好的消毒液。建議在“兩新干部”（新提拔、新后備）中開(kāi)展財(cái)產(chǎn)公開(kāi)、選任公開(kāi)（競(jìng)選普選），在治理公款吃喝問(wèn)題上實(shí)行輿論監(jiān)督公開(kāi)、黨政機(jī)關(guān)政務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)，以此遏制腐敗增量。

6.改革反腐敗體制和人員結(jié)構(gòu)。按照大部制、大監(jiān)督、大反腐的原則，在憲政框架內(nèi)配置新的反腐敗機(jī)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行力量重組和流程再造，反腐敗由懲治為主轉(zhuǎn)向預(yù)防為主、監(jiān)督為主、制度建設(shè)為主。同時(shí)，加強(qiáng)反腐部隊(duì)的職業(yè)化建設(shè)，完善政治要求和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)配置、人員選拔程序和條件，注重人員的職業(yè)背景和學(xué)術(shù)支撐，各級(jí)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)班子和隊(duì)伍要啟用和充實(shí)一批反腐敗專家、學(xué)者、律師，三五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)市級(jí)以上反腐敗機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員至少有一名專家、學(xué)者、律師，逐步實(shí)現(xiàn)反腐機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)職務(wù)、職責(zé)、關(guān)系分離，不交叉、不隸屬、不兼任；規(guī)范反腐機(jī)關(guān)的權(quán)力、手段、措施、機(jī)制，逐步取消紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“雙規(guī)”“雙指”，引導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)由辦案機(jī)關(guān)向監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變；建立監(jiān)督者必須接受再監(jiān)督的機(jī)制。

7.規(guī)范公職人員的執(zhí)業(yè)行為和職業(yè)保障。建立利益沖突機(jī)制，規(guī)范政商、政學(xué)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”，實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)分離，政府與市場(chǎng)、社會(huì)分權(quán)，權(quán)力與利益分割；健全公職人員的職業(yè)保障、責(zé)任機(jī)制及責(zé)任追究制度，建立廉政保證金、養(yǎng)老金等量化管理體系，逐步實(shí)現(xiàn)公職人員收入的體面化、透明化、貨幣化。同時(shí)，加強(qiáng)公職人員和各個(gè)層面的價(jià)值、精神、信仰建設(shè)。

頂層設(shè)計(jì)與“試驗(yàn)區(qū)”

完成上述七項(xiàng)重任，必須在兩個(gè)方面發(fā)力。

一是建立總書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)下的第三方頂層設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。反腐敗是黨和政府必須始終抓好的重大政治任務(wù)，也是一項(xiàng)事關(guān)黨和國(guó)家生死存亡的系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和政策保障。建議超越各方利益和干擾，建立總書(shū)記直接領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗規(guī)劃改革委員會(huì)，吸納國(guó)內(nèi)與國(guó)外、上層與底層、左派與右派等各方人員，組建專門(mén)獨(dú)立規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，進(jìn)行第三方頂層設(shè)計(jì)和試驗(yàn)指導(dǎo)。

二是基于反腐敗規(guī)劃改革委員會(huì)，大力推進(jìn)反腐敗“試驗(yàn)區(qū)”。突破在特區(qū)，規(guī)范在中央，是中國(guó)革命、建設(shè)和改革的一條成功經(jīng)驗(yàn)，也是蘇共戈?duì)柊蛦谭蚋母锸≈b鏡。已有經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，創(chuàng)制的井岡山農(nóng)村包圍城市道路、陜甘寧“三三制”權(quán)力結(jié)構(gòu)，“小崗村”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、深圳“殺開(kāi)一條血路”創(chuàng)建的特區(qū)，臺(tái)灣國(guó)民黨進(jìn)行的革新政改，墨西哥革命制度黨聘請(qǐng)外國(guó)顧問(wèn)開(kāi)展反毒品腐敗等等，都是我們應(yīng)予繼承和借鑒的好案例。同時(shí)，設(shè)置反腐敗特區(qū)，可控制改革風(fēng)險(xiǎn)，減少改革成本，積累各方共識(shí)，方便復(fù)制推廣。

五年內(nèi)的戰(zhàn)略任務(wù)，則是通過(guò)建立政改和反腐敗特區(qū)，進(jìn)行黨內(nèi)分權(quán)試點(diǎn)，推行黨代會(huì)常任制、異體監(jiān)督改革，首先理順黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)分權(quán)，為在下步相繼理順黨委與人大、政府、司法、社會(huì)的關(guān)系，分步實(shí)現(xiàn)黨政分工、黨政分開(kāi)，完成由革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)、積累經(jīng)驗(yàn)。

因此，建議從東中西部地區(qū)，從全國(guó)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)縣（市、區(qū)），從全國(guó)政務(wù)公開(kāi)、黨務(wù)公開(kāi)和縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)，從反腐敗體制改革基礎(chǔ)較好的縣（市、區(qū)），選取不同的樣本點(diǎn)；同時(shí)，選擇不同的試點(diǎn)模式，既允許左派、右派和中間派搞不同的試點(diǎn)，也可外包香港、臺(tái)灣甚至新加坡搞工業(yè)園區(qū)式的反腐敗試點(diǎn)，還可由地方基層或相關(guān)部門(mén)與國(guó)境外反腐機(jī)構(gòu)、智庫(kù)、國(guó)際組織、社會(huì)組織等聯(lián)合搞試點(diǎn)。

試驗(yàn)內(nèi)容，既可搞縣級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)和用人體制的綜合改革，也可搞民主直選、地方自治、反腐敗體制、化解腐敗存量、開(kāi)辟民眾反腐平臺(tái)、建立公務(wù)員體面保障機(jī)制、開(kāi)展輿論監(jiān)督、實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)等單項(xiàng)改革。中央和上級(jí)部門(mén)，則要給足試點(diǎn)地區(qū)和單位創(chuàng)新空間，提供相應(yīng)的理論支撐、政策支撐、人才支撐、經(jīng)費(fèi)支撐。