府院動向

譚翊飛

新政府抓大與放小

2013年3月10日，時任國務委員兼國務院秘書長馬凱在第十二屆全國人大第一次會議上作了《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》（下稱《說明》）——廣受詬病的鐵道部被撤銷，食品安全管理、海洋管理中的“九龍治水”格局被打破，改革后，國務院的組成部門縮減至25個。

這是自十一屆三中全會召開以來，第七次國務院機構改革。1982年第一次國務院機構改革之后，幾乎每隔幾年就要進行一次機構改革，其中改革力度較大的年份有1982年（國務院部門數(shù)減少39個）、1993年（國務院部門數(shù)減少27個）。今年在“穩(wěn)中求進”總基調(diào)下進行了小步改革，正部級單位減少了四個，與公眾期待的大部制仍有落差。

正如中央機構編制委員會辦公室副主任王峰在記者會上所言：“第一要看條件是否具備，第二要看有沒有更廣泛的共識，如果這兩點有一點不具備，我認為動這個機構就要慎重。”所以，許多改革仍然“在路上”。機構改革觸動的是變動單位每個人切身的利益，撤銷了正部級單位，那么相應級別的干部就會減少，干部預期的福利也會改變，阻力自然不會小。眼下的改革方案還須等待人大的審批和今后的執(zhí)行落實。與這些塵埃落定的機構改革相比，尚待改革的問題更值得關注。

與前六次國務院機構改革不同，這次機構改革和職能轉變并提，強調(diào)政府職能轉變是深化行政體制改革的核心。那么，朝什么方向轉變職能呢？答案是：理清政府和市場、政府和社會、中央政府和地方政府之間的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。歸納而言，即“三放”，政府向市場放權、政府向社會放權、中央政府向地方政府放權。三個方面亮點不少：

——向市場放權。改革延續(xù)了減少投資經(jīng)營審批、資質許可和行政收費的思路，并且將機構改革推向深入。過去，不少的機構改革中，機構和人員看似撤了，但是權力并沒有下放，不過是換了一個馬甲來執(zhí)行，這個馬甲就是附屬于行政機構下的各種協(xié)會。這些壟斷性的組織仍然發(fā)揮了“影子政府”的功能，行使過去的行政權力、收取相關的費用，沒有真正對市場放權。《說明》要求在行業(yè)協(xié)會、商會中引入競爭性機制，打破過去的潛規(guī)則，等于是將機構改革引向深入。

同時，《說明》要求取消不合理的行政事業(yè)收費和政府性基金項目，建立非稅收管理制度。近年來，經(jīng)濟下滑、稅收減少，地方的各種非稅收入反而增加。包括土地出讓金在內(nèi)的政府性基金，非稅非費，師出無名，增加了民眾負擔，扭曲了財稅體制，亟待改革取消。

——向社會放權。文件延續(xù)對民間組織放開管理的思路，要求加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。其中重點強調(diào)了對提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、群眾健身、社會服務等公共服務的組織，加大政府購買服務的力度。過去，民間提供公共服務的和官方提供公共服務的組織享受了不平等待遇，官方的稱之為事業(yè)單位，享受各種財政補貼和政策優(yōu)惠，而民間的組織只能自生自滅，即使其服務效率更高。今后的改革則加大對提供公共服務的社會力量的扶持力度，有望打破不平等的待遇。

——向地方政府放權。針對國務院過去對地方管得過多過細的情況，文件要求下放投資審批權、下放生產(chǎn)經(jīng)營審批權，并大幅減少、合并中央對地方的專項轉移支付，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例。

不過，僅僅放權是不夠的。按照《說明》的提法，國務院存在的問題不僅僅是管得過多，也包括“應該管卻沒有管好”，越權和缺位并存。比如對地方下放投資審批權后，可能導致地方盲目投資繼續(xù)增加，為了避免“一放就亂”，《說明》認為，在緊急情況下中央可以依法采取保障、控制等必要的應急措施。

放權之外，則是加強管理?！墩f明》中提到了三個重點領域——為避免重復投資和無序競爭，強調(diào)要加強土地使用、能源消耗、污染排放等管理，發(fā)揮法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策的約束和引導作用。并且，還特別強調(diào)政府要依法行政，加強基礎性制度建設，專門提到了統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度、統(tǒng)一的社會信用代碼制度。

上述種種正是按照“該管的管住管好，不該管的不管不干預”的方向進行，抓大放小、依法行政。而目前媒體更關注“放小”，卻忽視了國務院的“抓大”。

土地、能源和環(huán)保，都是難啃的硬骨頭，這些領域改革能否取得突破，事關改革全局?；A性制度建設對于改革的促進作用不言而喻。

對于管理著一個有13億人口、地區(qū)發(fā)展極不平衡的發(fā)展中大國的國務院來說，“放小”——容易一放就亂，“抓大”——容易管得過多而窒息經(jīng)濟活力。如何在收放之間實現(xiàn)平衡，這考驗著新一屆中央政府的智慧和能力。