淺析我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以構(gòu)建的原因

廖小慧

摘要：嚴(yán)格意義上說(shuō)，我國(guó)并未建立起真正的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。現(xiàn)有的關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定也存在許多漏洞。因而，進(jìn)一步構(gòu)建我國(guó)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已成為共識(shí)。然而，我國(guó)的《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》一直遲遲沒(méi)有出臺(tái)，現(xiàn)有的規(guī)定也未得以有效地推行。人大代表中官員比例太高和公務(wù)員財(cái)產(chǎn)的不合理積累是造成公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度未能構(gòu)建的根本原因。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；不合理財(cái)產(chǎn)積累

公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度就是在法定范圍內(nèi)的公職人員按照法定的時(shí)間和方式對(duì)個(gè)人擁有的財(cái)產(chǎn)（包括有形和無(wú)形財(cái)產(chǎn)）的數(shù)量、來(lái)源、支配情況向特定組織申報(bào)并接受監(jiān)督以證明自己擔(dān)任公職期間所有的經(jīng)濟(jì)收入均合法的一項(xiàng)法律制度。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被認(rèn)為是遏制官員貪污腐敗的有力武器。目前，全世界已有98個(gè)國(guó)家和地區(qū)推行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

一、我國(guó)關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定

我國(guó)從20世紀(jì)80年代就開(kāi)始嘗試建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1995年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），這是我國(guó)最早要求領(lǐng)導(dǎo)干部登記收入的規(guī)定。2000年，中共中央和中組部又發(fā)布了《關(guān)于?。ú浚┘?jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)收入的規(guī)定（試行）》。但是，1995年頒布的《規(guī)定》被普遍認(rèn)為存在明顯漏洞和不足。《規(guī)定》中涉及的申報(bào)主體范圍不全面、申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍小，所規(guī)定的申報(bào)種類(lèi)單一，申報(bào)受理機(jī)構(gòu)也缺乏監(jiān)督權(quán)威。此外，2000年中共中央和中組部發(fā)布的《關(guān)于?。ú浚┘?jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)收入的規(guī)定（試行）》只有9條，尚不足600字，過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏對(duì)申報(bào)細(xì)節(jié)的明確規(guī)定，因而操作性不強(qiáng)。

二、公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以出臺(tái)的原因

盡快構(gòu)建完備的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，建立《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》已經(jīng)是共識(shí)，但是，相關(guān)法律卻遲遲沒(méi)有出臺(tái)。其中的原因有很多，筆者認(rèn)為以下兩點(diǎn)是致使我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以構(gòu)建的根本原因。

（一）人大代表中官員比例太高

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。全國(guó)人民代表大會(huì)及其常任委員會(huì)是我國(guó)的最高立法機(jī)關(guān)?！豆珓?wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的訂立需由全國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)施正常的立法程序來(lái)完成。然而，我國(guó)人大代表中官員比例一直居高不下。這是造成我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度立法工作未能取得突破性進(jìn)展的根本原因之一。從最近幾屆的全國(guó)人大的構(gòu)成來(lái)看，官員和企業(yè)家占據(jù)了絕大多數(shù)。例如安徽省，在第十一屆和和第十屆人大代表中，官員代表占了90%以上，其中副縣級(jí)以上黨政官員占60%-65%。而平民代表總體低于10%，其中一線(xiàn)優(yōu)秀勞動(dòng)者代表比例為1%-2%。北京市的第十一屆的全國(guó)人大代表中，準(zhǔn)官員占62%，而無(wú)黨政官職的平民代表僅有15人，約占代表總數(shù)的26%，在這15個(gè)平民代表中屬真正意義上的勞動(dòng)者的只有4人，其余為專(zhuān)家、教授等知識(shí)分子。

人大代表官民失衡的構(gòu)成結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響了我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建。公共選擇理論認(rèn)為，政治行為中的個(gè)人是有利己心的，以追求自身利益最大化為目標(biāo)，個(gè)人參與政治活動(dòng)是從自己的偏好和效用函數(shù)出發(fā)，從交易活動(dòng)中尋求和創(chuàng)造使自己獲利的機(jī)會(huì)，人并不因擁有一個(gè)頭銜而改變其人性，其基本行為動(dòng)機(jī)也是追求個(gè)人利益最大化。對(duì)于部分公務(wù)員來(lái)說(shuō)，通過(guò)《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》無(wú)疑是“搬起石頭砸自己的腳”，要使他們?nèi)ベ澇梢豁?xiàng)公布自己財(cái)產(chǎn)的制度是非常困難的。

（二）我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)積累不合理

我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以構(gòu)建的另一根本原因是我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)積累不合理。我們暫且將公務(wù)員的所有財(cái)產(chǎn)簡(jiǎn)單分為表面財(cái)產(chǎn)和實(shí)際財(cái)產(chǎn)。表面財(cái)產(chǎn)主要指工資單上的各種收入，而因出差補(bǔ)助、住房補(bǔ)貼、單位福利和工作特權(quán)等所獲得的實(shí)際財(cái)產(chǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于表面財(cái)產(chǎn)。大部分的不合理財(cái)產(chǎn)積累都集中在實(shí)際財(cái)產(chǎn)上。如果公務(wù)員必須申報(bào)其財(cái)產(chǎn)，那么必將面臨申報(bào)實(shí)際財(cái)產(chǎn)還是表面財(cái)產(chǎn)的問(wèn)題。若是只申報(bào)表面財(cái)產(chǎn)，公眾必將指責(zé)申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息不真實(shí)，也沒(méi)有達(dá)到監(jiān)督公職人員防止腐敗的初衷。但若申報(bào)公務(wù)員的實(shí)際財(cái)產(chǎn)則將我國(guó)社會(huì)中存在的不公平、不正義的收入分配問(wèn)題暴露出來(lái)，而這不僅僅會(huì)在公務(wù)員內(nèi)部造成矛盾，甚至形成派系斗爭(zhēng)，更會(huì)給社會(huì)帶來(lái)極大的負(fù)面影響。因而，公布公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)才會(huì)遭受很大的阻力。

筆者認(rèn)為造成這種不合理的財(cái)產(chǎn)積累的原因主要有以下幾點(diǎn)。

1.住房改革遺留問(wèn)題是導(dǎo)致公務(wù)員財(cái)產(chǎn)積累不合理的根本原因

從1978年住房改革開(kāi)始至1988年，我國(guó)住房制度改革進(jìn)入探索階段。然而，到1988年下半年，我國(guó)出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹，零售物價(jià)總指數(shù)上升18.5%，使之前提出的用3-5年完成提租補(bǔ)貼的方案設(shè)計(jì)流產(chǎn)。隨后，一些城市開(kāi)始“甩包袱”出售公房。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1988年，全國(guó)共出售舊公房654萬(wàn)平方米，而每平方米僅收回資金65.7元。公務(wù)員以極低的價(jià)格取得了住房的所有權(quán)。這些已購(gòu)公房進(jìn)入市場(chǎng)交易之后，便帶來(lái)了巨額的利潤(rùn)。此外，通過(guò)住房制度改革，我國(guó)一改之前的實(shí)物分配的做法而采用住房貨幣化的方式來(lái)解決住房問(wèn)題。具體做法有提供經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房、發(fā)放住房補(bǔ)貼等。部分公務(wù)員利用職務(wù)之便，雖不符合條件，卻也獲得了住房政策帶來(lái)的優(yōu)惠。住房的不公平分配是公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)性失衡的重要原因，而我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的畸形發(fā)展則加劇了這種不合理的財(cái)產(chǎn)積累。

2.公務(wù)員所享受的高福利加劇了其不合理的財(cái)產(chǎn)積累

公務(wù)員的退休金制度和醫(yī)療救助制度是其高福利的兩大體現(xiàn)。我國(guó)推行的是“養(yǎng)老金雙軌制”。一類(lèi)是針對(duì)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金，他們?cè)诼毱陂g無(wú)需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休時(shí)的養(yǎng)老金統(tǒng)一由國(guó)家財(cái)政撥付。另一類(lèi)是企業(yè)工作人員，在職期間需由企業(yè)和個(gè)人按照比例繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是，我國(guó)現(xiàn)今政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休職工。2011年，廣東省人大代表黃瑞麟曾稱(chēng)：“依照我國(guó)養(yǎng)老金雙軌制，一些處級(jí)以上的公務(wù)員退休后每個(gè)月可以拿到7000—8000元，而企業(yè)高管每個(gè)月繳納社保1000多元，退休后拿到的每個(gè)月退休金只有1700元左右?！边@樣的養(yǎng)老金差距使得社會(huì)分配不公。高福利的退休金制度減少了公務(wù)員日常社保繳納開(kāi)支，這無(wú)疑是一種不合理的財(cái)產(chǎn)積累。此外，我國(guó)現(xiàn)今大部分地區(qū)仍然實(shí)行公務(wù)員公費(fèi)醫(yī)療制度。公費(fèi)醫(yī)療的超國(guó)民待遇使得大部分公務(wù)員不用為醫(yī)療費(fèi)而發(fā)愁，也無(wú)需繳納醫(yī)療保險(xiǎn)。廣州市人力資源和社會(huì)保障局的數(shù)據(jù)顯示，廣州市公費(fèi)醫(yī)療2012年預(yù)算支出14億元，而廣州市210萬(wàn)農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用總計(jì)不到8.2億元，部分公務(wù)員依仗公費(fèi)醫(yī)療過(guò)度占用醫(yī)療資源，花費(fèi)了巨額財(cái)政，也加劇了其不合理的財(cái)產(chǎn)積累。

3.“三公消費(fèi)”是導(dǎo)致公務(wù)員財(cái)產(chǎn)不合理積累的一個(gè)重要原因

“三公消費(fèi)”是指政府部門(mén)人員因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)而產(chǎn)生的消費(fèi)?！叭M(fèi)”雖表面上不如貪污受賄、貪贓枉法那么危害深重，但是我國(guó)的“三公消費(fèi)”變“三公私用”卻使得我國(guó)的“三公支出”一直居高不下。不少公務(wù)員打著“學(xué)習(xí)考察”的幌子報(bào)銷(xiāo)旅游費(fèi)用，借著公務(wù)招待的名頭請(qǐng)客喝酒，而名義上的公車(chē)卻早已經(jīng)成為了私人財(cái)產(chǎn)。不規(guī)范的報(bào)銷(xiāo)制度和部分領(lǐng)導(dǎo)阿諛?lè)畛?、急功近利的思想使得“三公消費(fèi)”之風(fēng)愈演愈烈?！叭M(fèi)”是對(duì)國(guó)家財(cái)政的浪費(fèi)，也是部分公務(wù)員以權(quán)謀私、財(cái)產(chǎn)積累不合理的一大原因。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)人大代表中官員比例太高和公務(wù)員財(cái)產(chǎn)的不合理積累是我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以構(gòu)建的兩大根本原因。因而，要想在根本上構(gòu)建我國(guó)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，必須首先從這兩個(gè)方面入手。第一，要逐步降低官員在人大代表中的比例，可實(shí)行專(zhuān)職人大代表和限權(quán)人大代表（在涉及本部門(mén)和機(jī)構(gòu)的利益的提案中，不享受參政議政和表決權(quán)）。借此，使得各個(gè)社會(huì)群體的利益都在人大會(huì)議中得到有效訴求。第二，在進(jìn)一步構(gòu)建我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之前，首先應(yīng)當(dāng)變更我國(guó)公務(wù)員內(nèi)部不合理的基礎(chǔ)性規(guī)范，如不合理的高福利制度和不規(guī)范的報(bào)銷(xiāo)制度。只有先清除了積累不合理財(cái)產(chǎn)的可能因素，才能使大部分官員不畏財(cái)產(chǎn)公布，減少財(cái)產(chǎn)公布的阻力，真正打造“陽(yáng)光政府”和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）