“美國療危法”鏡鑒

陳云賢

自從2007年2月27日美國聯(lián)邦住房抵押貸款公司（Freddie Mac，以下簡稱房地美）宣布不再購買次級抵押貸款和相關(guān)證券產(chǎn)品的那一刻，次貸危機正式開始。

隨后幾個月，次級抵押債券的重要參與者——新世紀(jì)金融公司、美國住宅抵押投資公司和貝爾斯通公司等相繼宣布破產(chǎn)保護或陷入財務(wù)危機，以至于標(biāo)準(zhǔn)普爾和穆迪公司不斷下調(diào)次級債券信用等級，危機進一步深化。

就在市場調(diào)節(jié)失靈的緊要關(guān)頭，美國政府將傳統(tǒng)激進的貨幣政策與非傳統(tǒng)貨幣政策并行，以多種市場化手段和法律形式采取急救措施，對于穩(wěn)定全國金融市場起到了核心作用。

其中，布什政府采取干涉手段、以財政部為主導(dǎo)出臺的“不良資產(chǎn)救助計劃（TARP）”一直被外界褒賞有加；奧巴馬執(zhí)行的大幅快速減稅和擴大赤字化開支的財政政策，更為有效地刺激了美國經(jīng)濟增長。

回看美國“療?！比蹋芍^一場從上至下、由內(nèi)而外的自省、反思與完善的過程，于中國乃至于全球，都是不可多得的防范和應(yīng)對未來金融或經(jīng)濟危機的參考教材。

美聯(lián)儲救市

處置次貸危機的主要參與者，包括美聯(lián)儲、聯(lián)邦政府財政部、美國存款保險公司（FDIC）、證券交易委員會（SEC）和美國國會。其中，美聯(lián)儲作為獨立于聯(lián)邦政府換屆和政黨紛爭的貨幣政策執(zhí)行者，成為整個“療?！边^程的核心機構(gòu)。

2007年8月17日，美聯(lián)儲將聯(lián)儲基金（美聯(lián)儲提供給銀行的過夜貸款）基本利率下調(diào)了0.5%，9月18日又再次下調(diào)0.5%，拉開了激進貨幣政策的序幕，并最終將該利率由2007年8月的5.25%迅速降到2008年底的0%。

同時，在銀行業(yè)儲備金增加的情況下，美聯(lián)儲利用公開市場操作手段阻止銀行貸款給單一公司，并開始提供資金給各大銀行。隨著危機的加劇，美聯(lián)儲又及時提供了緊急貸款給發(fā)生危機的非銀行機構(gòu)，并最終購買了大量國庫券以及各種聯(lián)邦機構(gòu)債券和抵押擔(dān)保債券。

美國國會《2008緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》中，不僅允許美聯(lián)儲支付利息給以儲備金形式存儲的金融機構(gòu)，還允許其超越自身資產(chǎn)能力，支付利息給以其他資金形式存儲的金融機構(gòu)，從而增加了流動性并穩(wěn)定了金融秩序。

此外，除去2001年“911事件”期間曾利用折現(xiàn)窗口直接貸款給金融機構(gòu)以外，美聯(lián)儲極少使用這一金融工具。

但自2007年底開始，折現(xiàn)窗口逐漸轉(zhuǎn)化為美聯(lián)儲提供流動性的基本和日常工具，一種期限28～84天的TAF貸款應(yīng)運而生。在危機最重的2008年底，美聯(lián)儲貸款余額高達(dá)9000億美元，接近了當(dāng)時美聯(lián)儲的全部資產(chǎn)總額。

不僅如此，幾乎從未給任何個人或機構(gòu)提供緊急貸款的美聯(lián)儲，還動用了1913年出臺的美聯(lián)儲法案中“在非正常和緊急情況下給予減息貸款”的第13條條款，并據(jù)此為摩根大通收購瀕臨倒閉的貝爾斯通公司提供了290億美元貸款，還為美國友邦公司累計貸款1220億美元助其渡過難關(guān)，穩(wěn)定了金融市場并增強了投資者信心。

稍后，道瓊斯工業(yè)指數(shù)在觸底后逐步回升，至2012年9月初基本恢復(fù)到金融危機前的水平。

“赤字化”財政政策

不同于貨幣政策，美國財政政策由國會和聯(lián)邦執(zhí)政政府共同制定，包括聯(lián)邦政府的稅收和開支兩大內(nèi)容。整個“療?！边^程中的財政政策，主要體現(xiàn)在了三個方面。

首先，美國政府在聯(lián)邦預(yù)算上表現(xiàn)出了長遠(yuǎn)眼光，從實質(zhì)上促進了經(jīng)濟的穩(wěn)定和增長。

政府持續(xù)的高額債務(wù)和財政赤字將有礙經(jīng)濟發(fā)展，但美國財政赤字主要表現(xiàn)為人口老齡化所致的醫(yī)療健康領(lǐng)域開支增加，因而聯(lián)邦政府在醫(yī)療健康領(lǐng)域出臺了一系列相關(guān)政策。

近三年來，盡管美國財政赤字仍高達(dá)GDP的9%左右，但經(jīng)濟復(fù)蘇和政府稅收增加、失業(yè)率降低以及政府失業(yè)救濟性開支減少，使得國會預(yù)算辦公室預(yù)測2017年的財政赤字將降低為GDP的5%。并且，屆時美國經(jīng)濟將全面恢復(fù)，失業(yè)率可能達(dá)到歷史低點。

其次，美國財政政策在緊縮與寬松之間找到了適當(dāng)?shù)钠胶恻c。

聯(lián)邦政府意識到，盡管緊縮財政政策能夠減少和規(guī)避財政赤字，但卻將阻止經(jīng)濟復(fù)蘇，唯有適當(dāng)?shù)呢斦卟拍芊€(wěn)定經(jīng)濟，使美聯(lián)儲在貨幣政策上繼續(xù)保持低利率水平，促進家庭消費和企業(yè)成長，從而帶動經(jīng)濟發(fā)展。

第三點，聯(lián)邦政府找準(zhǔn)了財政政策的著力點。

由于經(jīng)濟長期發(fā)展需謹(jǐn)慎設(shè)計和制定稅收與政府預(yù)算政策，因而美國財政政策將重點放在了促進就業(yè)、鼓勵提高工作技能和投資基礎(chǔ)研究領(lǐng)域方面，刺激了私有資本的形成和發(fā)展，并強調(diào)了對公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

此外，著名的“不良資產(chǎn)救助計劃”出臺于2008年布什政府簽署的《2008經(jīng)濟穩(wěn)定法案》，預(yù)算總金額達(dá)7000億美元，內(nèi)容包括了美聯(lián)儲提供資金援助給房地美、財政部設(shè)立針對銀行業(yè)和證券業(yè)的“資本購買計劃”、援助美國友邦“AIG專項計劃”以及以購買優(yōu)先股和權(quán)證方式直接參股花旗、摩根大通、高盛、友邦、通用和克萊斯勒等企業(yè)。

奧巴馬上臺后，一則大幅減稅，減少聯(lián)邦政府的財政收入，出臺了8590億美元的減稅計劃；二則繼續(xù)以赤字化手段擴大政府開支刺激經(jīng)濟，使得2009年財政赤字在歷史上首次突破萬億美元，高達(dá)1.4億美元；三則為支持伊拉克和阿富汗兩場戰(zhàn)爭，將聯(lián)邦政府的國防開支達(dá)到了歷史頂點，并出臺了7870億美元的一攬子振興計劃。

2009年成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會和2010年出臺《多德-弗蘭克華爾街改革及消費者保護法案》等法案，更是成為涉及美國金融領(lǐng)域監(jiān)管的緊要舉措，成為美國政府加強市場監(jiān)管、處理危機和構(gòu)筑安全防線的重要布局。

放歸私有化

“療?！逼陂g，由美國政府接管的銀行、證券和保險公司等，很可能在適當(dāng)時機被重新放回私有化軌道。

六年來，美國財政部對超過700家銀行、證券和保險公司等金融機構(gòu)進行了投資，施行了危機期間的“國有化”政策。政府除行使股東權(quán)力以外，還出臺了享受政府資金援助的金融機構(gòu)高管薪酬的監(jiān)管規(guī)則。

針對次級債引發(fā)的不良抵押貸款和證券化產(chǎn)品，美國財政部還設(shè)立了信用市場計劃。而針對汽車消費融資市場的穩(wěn)定，汽車行業(yè)專項計劃也相繼出臺。

目前，美國財政部開始以市場直接出售、拍賣、獲取分紅等方式逐步收回資金，先后退出了恢復(fù)穩(wěn)定經(jīng)營的主要大型銀行和證券公司的股權(quán)，其中包括花旗、摩根大通、美洲銀行、高盛和摩根士丹利等。

截至2012年6月30日，美國財政部對金融機構(gòu)直接股權(quán)投資總額2049億美元，回收2179億美元。其中，財政部仍然持有309家中小和社區(qū)銀行的股權(quán)或權(quán)證，但價值僅為100億美元。按照其估算，扣除處置銀行業(yè)不良資產(chǎn)的成本，此次針對銀行和證券業(yè)的“資本購買計劃”將為美國納稅人創(chuàng)造200億美元的收入。

此外，在累計為通用汽車、克萊斯勒、福特汽車公司以及相關(guān)零部件配套的汽車行業(yè)公司投資的800億美元中，美國財政部日前已回收資金430億美元，仍持有370億美元，預(yù)計納稅人將承擔(dān)250億美元損失。

歷次金融和經(jīng)濟危機中，當(dāng)市場調(diào)節(jié)失靈、金融機構(gòu)無法自行補救之際，美國政府通常都會采取直接投資、貸款和設(shè)立專門機構(gòu)與法規(guī)等措施進行及時處置，接管或援助陷入困境的金融機構(gòu)以期市場恢復(fù)正常運行。

因此，“政府信用”這只“有形之手”在市場無序發(fā)展的當(dāng)口，往往會顯示出力挽狂瀾的決定性力量。而美國政府應(yīng)對次貸危機之舉，也應(yīng)證了長期以來政府“有形之手”與市場“無形之手”有機結(jié)合的重要性。

待市場恢復(fù)正常運行，美國政府最終會選擇退出而使各企業(yè)重新回歸私有化，回歸市場自由發(fā)展。

（本文作者系廣東省副省長）