金融領域也要“政資分開”

秦國樓

十八大報告和今年政府工作報告均提出：“堅持轉變政府職能，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！?/p>

遺憾的是，在金融領域，政資不分問題一直存在，并且近年來愈加突出，這與“政資分開”的原則背道而馳，同時還衍生出出資人和監(jiān)管者、金融機構管理層的多重交叉和角色串位問題，亟須通過政府職能轉變予以解決。

“裁判員”與“運動員”不分

早在十年前，十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就提出，要“堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開”。這一方向無疑是極為正確的，因為這兩種職能是完全不同甚至相互沖突的：公共管理就是制定規(guī)則并督促規(guī)則實施，是“裁判員”的角色，旨在保障社會公平正義；出資人就是投資者或股東，是“運動員”角色，在市場經濟條件下，即便投資者是國家或國家的代理人，也應與其他投資者一樣，按政府公共管理部門制定的規(guī)則平等競爭。

如果兩個職能集于同一部，市場其他主體首先就會產生疑問：你制定的規(guī)章，究竟是“東家”對“掌柜”提出的要求，還是“裁判員”要求“運動員”遵守的規(guī)則？如果以“裁判員”的身份，制定對自己的“掌柜”有利的規(guī)則（比如財稅、財務優(yōu)惠政策），別的運動員豈不是成了冤大頭？當然，情形也可能是相反的，如果以“裁判員”的身份制定對自己的“掌柜”（其實也是運動員）不利的規(guī)則（比如僅對中管金融企業(yè)高管限薪），做“掌柜”向誰喊冤去？

一種解釋為：我們內部有不同部門各司其職的“防火墻”。這種解釋好比說你左手當“裁判”，右手做運動員；可如果左手右手抱成一團，安能辨你是“裁判員”還是“運動員”？或許，這正是有關部門所期待的。

政資分開是對政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開精煉化表述，道理并不深奧，卻是確保市場經濟條件下各主體平等競爭的根基。

正是出于這一考慮，2003年政府機構改革的一個重要內容就是，將財政部、國家經貿委、中央企業(yè)工委三個部門的中央企業(yè)出資人職能進行整合，并新組建國資委，由其代表中央政府行使出資人職能。

此項改革是轉變政府職能、完善國有企業(yè)管理體制的重要舉措。遺憾的是，由于種種原因，這次改革還留下一條又粗又長的“尾巴”：國有金融企業(yè)的出資人職能仍保留在財政部門。姑且不去探究十年前為何留下這條又粗又長的“尾巴”，我們且看看這條“尾巴”在金融實際運行中的角色混淆和串位。

十年來，以國有銀行為代表的主要國有金融機構先后啟動重組改革，實現(xiàn)公開發(fā)行上市，并按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，初步建立現(xiàn)代公司法人治理架構，這的確是國家金融改革史上值得濃墨重彩的華章。

伴隨這一改革進程的發(fā)展，代表國家充當出資人角色的財政部門制定了一系列規(guī)章，加強國有金融資產管理，由此前無聲、無為的國有大股東代表逐步演變成積極發(fā)聲、強勢出擊的大股東，實現(xiàn)了國有金融資產的保值增值。

出資人串位表象

然而，財政部門集財政公共管理職能與國有金融出資人身份于一身，甚至并非偶然地客串一下行業(yè)監(jiān)管者和金融企業(yè)管理層的“掌柜”角色，實為市場所詬病。如果這一趨勢繼續(xù)演進下去，這條又粗又長的“尾巴”真可能是“尾大不掉”了。

首先，政府公共管理職能和國有金融出資人職能似已渾然一體，難分彼此。此前，財政部門的職能范圍主要是金融企業(yè)國有資產管理。比如，在國資委成立前后的2003年12月，財政部發(fā)布《關于繼續(xù)做好金融類企業(yè)國有資產管理有關事項的通知》，明確其職責是對中央所屬金融類企業(yè)履行監(jiān)繳國有資產收益、國有資產清產核資、資本金權屬界定和產權登記、國有資產評估監(jiān)管以及國有資產轉讓、劃轉處置及重大產權變動監(jiān)管等職責。

此后，相繼發(fā)布了一系列制度辦法，比如2006年10月發(fā)布的《金融類企業(yè)國有資產產權登記管理暫行辦法》，規(guī)范金融類企業(yè)國有資產產權占有登記、變更登記、注銷登記以及監(jiān)督檢查；2009年3月發(fā)布《金融企業(yè)國有資產轉讓管理辦法》，對金融企業(yè)國有資產定義、轉讓渠道、轉讓方式、轉讓程序等予以明確和規(guī)范。這些制度辦法主要是出資人職能的具體體現(xiàn)。

隨著金融改革的不斷推進，財政部門著手制定和完善金融企業(yè)財務管理等方面的規(guī)則，比如2006年12月發(fā)布《金融企業(yè)財務規(guī)則》，對包括國有或國有控股金融企業(yè)在內的各類金融機構的財務風險、資金籌集、資產營運、成本費用、收益分配、重組清算等進行規(guī)范；2010年6月發(fā)布《地方金融企業(yè)財務監(jiān)督管理辦法》，授權各級財政部門對非中央管理金融企業(yè)進行財務監(jiān)督管理；2011年5月發(fā)布《金融企業(yè)績效評價辦法》，對包括國有或國有控股金融企業(yè)在內的各類金融機構的績效評價指標、評價標準、評價結果和報告進行規(guī)范，并將金融企業(yè)績效評價結果作為評價金融企業(yè)績效、確定金融企業(yè)負責人薪酬、加強金融企業(yè)經營管理的重要依據。

這些規(guī)則或辦法是財政部作為重要的財政稅收和財務會計政策等公共事務管理部門的履職手段，當然無可厚非。但是，財政部門同時履行出資人職能和公共事務管理職能，必然招致厚此薄彼、違背公平競爭的猜疑。

其次，財政公共管理職能客串行業(yè)監(jiān)管，職責交叉角色模糊。比如在《金融企業(yè)財務規(guī)則》中，要求金融企業(yè)“建立規(guī)范有效的資本補充機制，保持業(yè)務規(guī)模與資本規(guī)模相適應”，甚至提出商業(yè)銀行的資本充足率要求、保險公司的償付能力要求和證券公司的凈資本要求，并要求金融企業(yè)對各類資產計提資產減值準備，運用金融衍生工具減少利率匯率風險損失。2012年3月發(fā)布的《金融企業(yè)準備金計提管理辦法》，專門對金融企業(yè)計提風險準備金或資產減值撥備行為進行規(guī)范。資本金監(jiān)管、資產風險監(jiān)管正是金融監(jiān)管機構監(jiān)管金融企業(yè)的核心所在。

根據《金融企業(yè)績效評價辦法》，金融企業(yè)績效評價指標包括盈利能力指標、經營增長指標和償付能力指標四大類，這不禁讓人回想起數(shù)年前銀行業(yè)監(jiān)管部門推行的“駱駝”（CAMELS）監(jiān)管指標體系。

再比如，《地方金融企業(yè)財務監(jiān)督管理辦法》授權各級財政部門監(jiān)督本級金融企業(yè)建立健全涵蓋資本風險、支付風險、資產質量風險、市場風險、關聯(lián)交易風險、表外業(yè)務風險等在內的財務風險控制制度，并按審慎經營原則，及時準確全面地識別、計量、監(jiān)測和控制財務風險。這幾乎涵蓋了金融監(jiān)管機構的全部監(jiān)管領域。

一不小心，財政部門不單是越過了行業(yè)監(jiān)管的邊界，甚至毫無顧忌地直奔金融監(jiān)管部門的核心。

最后，政府出資人不懼繁瑣，絕非偶然地客串金融企業(yè)管理者角色。仔細甄別會發(fā)現(xiàn)，客串“掌柜”角色在財政部門近年來發(fā)布的若干制度辦法中均有體現(xiàn)。

比如，《金融企業(yè)國有資產轉讓管理辦法》要求，對承辦金融企業(yè)國有資產交易業(yè)務的產權交易機構備選名單進行監(jiān)督。2008年12月專門發(fā)布《期貨投資者保障基金財務管理暫行辦法》，為剛成立的期貨投資者保障基金公司的財務行為立規(guī)。2009年9月發(fā)布《金融控股公司財務管理若干規(guī)定》，對中信集團、光大集團的資本和資金籌集、投資和經營活動以及風險控制提出具體要求，甚至規(guī)定資產抵押、質押等金融機構日常經營行為也要及時向財政部“請示或報告”。

關鍵是政資分開

財政部門作為承擔財政公共管理職能的重要部門，同時又履行國有金融出資人職能，還不時客串一下行業(yè)監(jiān)管者和“掌柜”的角色，這背離了市場經濟公平競爭的理念，混淆了金融監(jiān)管部門的職責分工，干預了金融企業(yè)的正常經營管理。當然，政府部門職能交叉、角色串位并非財政部門所獨有，但如此嚴重、如此普遍地交叉和串位，似乎概莫能比。

十二屆全國人大通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》說明中指出，國家政府職能越位、缺位問題依然突出，不該管的管得過多，該管的又沒有管好；要通過改革真正做到該管的管住、管好，不該管的不管、不干預，切實轉變政府職能，提高政府管理科學化水平。

中國新任領導人在2013年“兩會”期間強調，改革已經進入攻堅期和深水區(qū)，要敢于啃硬骨頭。金融領域實行政資分開，不能以任何理由再行延誤。