新型城鎮(zhèn)化路在何方？

陶然 汪暉

今年以來(lái)，中央政府多次提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)化， 并以此作為擴(kuò)大內(nèi)需，穩(wěn)定增長(zhǎng)的一個(gè)重要舉措。不夸張地說(shuō)，城鎮(zhèn)化儼然已經(jīng)成為新一屆政府執(zhí)政、施政的一個(gè)關(guān)鍵詞。

在地方政府官員看來(lái)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化意味著未來(lái)可以通過(guò)銀行、信托等渠道去借更多錢來(lái)進(jìn)行更多的基礎(chǔ)設(shè)施、城市新區(qū)乃至開發(fā)區(qū)建設(shè)。而借著城鎮(zhèn)化的東風(fēng)，這些借債也有望通過(guò)未來(lái)房?jī)r(jià)持續(xù)上升、中央放松地產(chǎn)調(diào)控政策后，出讓更多商、住用地去償還。

在中國(guó)目前的財(cái)政與土地體制下，地方政府有這樣的投資沖動(dòng)也并不奇怪。但可以設(shè)想的一種可能性是，一旦地方政府無(wú)法繼續(xù)借貸，而目前征過(guò)頭稅和預(yù)征未來(lái)稅收等籌資手段也用盡后，將面臨嚴(yán)重收支不平衡，將不得不迅速加大商、住用地供給來(lái)變現(xiàn)。這就會(huì)給本已脆弱、并因泡沫而過(guò)度供給的房地產(chǎn)市場(chǎng)一個(gè)未來(lái)價(jià)格下滑的預(yù)期，進(jìn)而引起房地產(chǎn)拋售，最后導(dǎo)致地產(chǎn)泡沫的全面破裂。最壞的結(jié)果是，政府、銀行和很多相關(guān)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表全面損害，引起整體性經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)。這個(gè)可能性，不能不引起各級(jí)政府部門尤其是中央的警惕。

因此，在中央推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，尤其要警惕和防止目前地方熱衷的扭曲的城鎮(zhèn)化模式。這種模式只會(huì)不斷增加政府負(fù)債率，引致更多不當(dāng)投資，并在未來(lái)產(chǎn)生更多不良貸款。

老路走不通，新途何往？

戶籍改革急迫

當(dāng)前，政府部門和學(xué)術(shù)界逐步形成一個(gè)共識(shí)，就是中國(guó)的城鎮(zhèn)化必須改變既往從農(nóng)村向城市流動(dòng)人口單身、臨時(shí)性遷移的局面，實(shí)現(xiàn)人口完全城鎮(zhèn)化，或者說(shuō)農(nóng)民工的市民化。為此，政府必須開始推進(jìn)戶籍制度改革。

但從目前來(lái)看，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，改革主導(dǎo)和實(shí)施主體的問(wèn)題并沒有得到有效解決。雖然中央提出要推進(jìn)戶籍改革，但改革主動(dòng)權(quán)基本還是在地方，主要是市、縣一級(jí)，結(jié)果是地方政府或有意誤設(shè)改革對(duì)象，或無(wú)所作為，有些地方還以改革為名設(shè)定了過(guò)高入戶門檻。

仔細(xì)觀察中國(guó)近年來(lái)不少地方的戶籍改革試驗(yàn)， 本質(zhì)上都是以給“城市戶口”為名進(jìn)行的“圈地”行動(dòng)。

很多發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)的農(nóng)民，其土地本身就比較值錢，自己非農(nóng)就業(yè)收入也不低，子女也可以在本地公立學(xué)校就學(xué)，獲得城市戶口對(duì)他們意義不大。地方政府之所以有積極性為這些人“解決”戶口，無(wú)非是看中了他們的土地。另外一些戶籍改革試點(diǎn)地區(qū)，其主要瞄準(zhǔn)的對(duì)象也還是來(lái)自本轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村流動(dòng)人口，對(duì)跨區(qū)外來(lái)人口，地方政府則基本沒有動(dòng)力解決其入戶問(wèn)題，仍然把他們當(dāng)成廉價(jià)勞動(dòng)力。而一些地方制定的“積分制”戶籍改革，主要對(duì)象則是外來(lái)人口中的高端人群，這就使得這類改革無(wú)法覆蓋絕大部分外來(lái)人口。

總體來(lái)看，若無(wú)來(lái)自中央的政策和壓力，跨區(qū)戶籍改革很難得到有效解決。所以，把戶籍改革的主動(dòng)權(quán)交給地方，只會(huì)讓改革效果大打折扣。

進(jìn)一步來(lái)看，要切實(shí)推進(jìn)戶籍改革，本質(zhì)上還是要解決與戶口相關(guān)的公共服務(wù)提供問(wèn)題。需要強(qiáng)調(diào)的是，隨著中國(guó)就業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展，與就業(yè)相關(guān)的各種社會(huì)保險(xiǎn)也逐漸開始與城市戶口脫鉤。這些保險(xiǎn)由作為雇主的企業(yè)和作為雇員的個(gè)人（單獨(dú)或共同）繳納，因此勞動(dòng)者所在就業(yè)單位如果為其雇員繳納了社會(huì)保險(xiǎn)，則不論該雇員是否具有本地的城市戶口，都可享受這些保險(xiǎn)。尤其是跨區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)政策出臺(tái)后，這個(gè)問(wèn)題更不成為問(wèn)題。

因此，那些提出戶籍改革還必須為外來(lái)流動(dòng)人口解決社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題、否則就難以推進(jìn)的說(shuō)法，如果不是故意夸大戶籍改革難度來(lái)作為延緩改革的借口，至少也是對(duì)戶籍改革內(nèi)涵的重大誤解。

市民化關(guān)鍵還在土改

當(dāng)前，城市戶口主要意味著與其相關(guān)的三項(xiàng)排他性公共服務(wù)。首先是以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)，其次是以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排，最后是在城市公立學(xué)校平等就學(xué)權(quán)。

上述三項(xiàng)公共服務(wù)中，城市低保成本較低，基本不構(gòu)成戶籍改革的障礙，成本較高的主要是補(bǔ)貼性住房安排和子女平等就學(xué)權(quán)利。其中，保障性住房成本最高。

很容易理解的是，解決住房問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)權(quán)，是流動(dòng)人口舉家遷移并實(shí)現(xiàn)市民化的兩個(gè)基礎(chǔ)條件。如果城市房?jī)r(jià)高企，而保障性住房拒絕外來(lái)人口，加上子女就學(xué)困難，以單身、臨時(shí)性遷移為主體的人口流動(dòng)模式自然難以避免。解決了流動(dòng)人口的定居問(wèn)題，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也就可以充分釋放出來(lái)，緩解目前城市勞動(dòng)力緊缺的局面。

解決農(nóng)民工住房的一個(gè)思路，是政府為他們建設(shè)保障性住房，但未來(lái)10年-20年內(nèi)， 政府是否有財(cái)力、有意愿，以及足夠管理能力為4億-4.5億進(jìn)城農(nóng)民提供上億套保障性住房，確實(shí)非常不容樂觀。

目前，盡管中央不斷施加壓力，大部分流動(dòng)人口遷入地城市依然缺乏大規(guī)模建設(shè)保障性住房的積極性。其中的道理很簡(jiǎn)單，一旦大規(guī)模供地來(lái)進(jìn)行保障性住房建設(shè)，地方政府不僅商、住用地出讓金收入會(huì)顯著下降，而且還需要直接增加建房和維護(hù)支出。除非有大規(guī)模增加轉(zhuǎn)移支付支持，否則很容易出現(xiàn)所謂“中央請(qǐng)客，地方買單”的現(xiàn)象。

因此，戶籍制度改革的關(guān)鍵，在于從中央層面啟動(dòng)有效的土地制度改革，全面降低農(nóng)民工舉家遷移，并順利在城市定居所需成本。

實(shí)際上，無(wú)論是農(nóng)民工住房問(wèn)題，還是子女教育問(wèn)題，都可以通過(guò)有效的土地制度改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。改革要旨，就是要賦予城市郊區(qū)的本地農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)利，讓他們能在符合城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施要求的前提下，合法地為外來(lái)流動(dòng)人口建出租房。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，上述改革的本質(zhì)，就是土地“增值溢價(jià)捕獲”，即政府的公共投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地過(guò)程中增值的關(guān)鍵。因此，在這個(gè)帕累托改進(jìn)中，政府可以與土地原權(quán)利人談判，無(wú)償征收部分土地用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，從而捕獲土地價(jià)值上漲中得益于公共投資的那一部分。

上述基本原理可通過(guò)以下簡(jiǎn)例說(shuō)明：假設(shè)某城郊村有100畝土地，其中有200戶原住村民，每戶有一處宅基地。城市外擴(kuò)時(shí)政府可直接與村民進(jìn)行談判，在明確開發(fā)增值前景與利益分配方式后，要求村民無(wú)償向政府繳納部分土地（如50畝）以支持整個(gè)開發(fā)項(xiàng)目。在政府拿走的50畝土地中，30畝-35畝土地用作整個(gè)地段的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剩下15畝-20畝公開拍賣以支付基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用。而村民雖放棄了50畝土地，但卻獲得了剩余50畝、且已轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的相應(yīng)開發(fā)權(quán)。由于基礎(chǔ)設(shè)施改善及政府給予的一定容積率獎(jiǎng)勵(lì)，這50畝土地的開發(fā)價(jià)值會(huì)高于未改造前100畝土地價(jià)值，那么村民就可以用自己集資或使用國(guó)有土地使用權(quán)證貸款建設(shè)安置房和出租屋。接下來(lái)，政府可以明確通過(guò)這種方式建設(shè)的住房在10年-20年內(nèi)只有有限產(chǎn)權(quán)，只能用于出租，不可上市銷售，但達(dá)到規(guī)定年限后，則可以給予其完全產(chǎn)權(quán)，允許上市流轉(zhuǎn)。

一旦這種開發(fā)模式可以在流動(dòng)人口集中的城中村、城郊村推廣，城市出租房供給就會(huì)大幅度增加，而租金也可下降到絕大部分流動(dòng)人口可支付的水平。地方政府也就無(wú)需大規(guī)模建設(shè)廉租房或公租房。10年-20年之后，相當(dāng)部分外來(lái)人口將有購(gòu)買住房的經(jīng)濟(jì)能力，逐漸從租房者變?yōu)樽》克姓摺?/p>

上述改革措施，本質(zhì)上是一種雙軌制的漸進(jìn)土地制度改革方案。之所以對(duì)本地農(nóng)民所建住房加以產(chǎn)權(quán)限制，就是因?yàn)槟壳胺康禺a(chǎn)市場(chǎng)的嚴(yán)重泡沫。如果不加限制，村民就一定會(huì)傾向于蓋商品房，不僅仍然解決不了流動(dòng)人口居住問(wèn)題，而且還會(huì)馬上對(duì)現(xiàn)有商品房市場(chǎng)造成巨大沖擊，加重泡沫乃致引發(fā)崩盤。通過(guò)雙軌制改革方案，可避免對(duì)現(xiàn)有商品房市場(chǎng)造成沖擊的同時(shí)，也釋放一個(gè)炒作商品房沒有前途的信號(hào)，從而對(duì)炒房者形成威懾。

此外，通過(guò)雙軌制改革方案，還可推動(dòng)流動(dòng)人口子女就學(xué)問(wèn)題的解決。比如， 對(duì)以出租房為主，容納外來(lái)人口的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費(fèi)獲得的部分用地建立公立學(xué)校，接收外來(lái)人口子女入學(xué)。而學(xué)校的日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，則可以部分來(lái)自于對(duì)本地村民所建出租屋征收的所得稅。比如，如果稅率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，未來(lái)十年建設(shè)60億-70億平方米出租房，年均出租面積可達(dá)到30億-35億平方米，年均房租3000億-3500億元，相關(guān)所得稅可以抽取300億-350億元，按照義務(wù)教育階段每個(gè)孩子每年2000元教育費(fèi)用，至少可以解決1500萬(wàn)-1750萬(wàn)流動(dòng)人口子女的教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

當(dāng)然，考慮到中國(guó)流動(dòng)和留守兒童數(shù)目巨大，中央和地方政府還需要支付一些學(xué)校建設(shè)費(fèi)用以及更多學(xué)校運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)。對(duì)于人口流入城市，中央政府除了施加壓力要求辦學(xué)，給予一些轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行激勵(lì)也非常必要。

在通過(guò)上述土地制度改革和相關(guān)財(cái)稅改革解決了外來(lái)人口住房問(wèn)題和子女教育問(wèn)題后，戶籍制度改革也就完成了實(shí)質(zhì)性突破。

拓展土地出讓收入來(lái)源

但是，僅僅采用前述改革措施，仍然很難說(shuō)服地方政府支持改革。這是因?yàn)椋胤秸€有很多城市建設(shè)已在進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行，手上還有大量存量債務(wù)也要償還。

雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)地方稅制改革的一個(gè)方向，是用物業(yè)稅替代土地出讓金，但短期來(lái)看，這個(gè)目標(biāo)還很難達(dá)到。比如，物業(yè)稅如果只對(duì)第二套（或一定面積）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民不超過(guò)20%，所征收物業(yè)稅將非常有限，而要對(duì)包括第一套住房在內(nèi)的所有城市存量房征收物業(yè)稅，很難獲得民眾廣泛支持，因此目前也不具備全面開征條件。

那么，更為現(xiàn)實(shí)的方案是什么呢？

需要強(qiáng)調(diào)的是，即使城市不再按照傳統(tǒng)方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地，這些土地完全可以進(jìn)行更集約化利用，并在未來(lái)十年左右的過(guò)渡期內(nèi)持續(xù)獲取土地出讓收益。其中的一個(gè)關(guān)鍵措施，就是對(duì)工業(yè)用地和開發(fā)區(qū)重整，同時(shí)騰出空余土地逐漸轉(zhuǎn)化為商、住用地。這一措施不僅可以增加住宅用地供給、逐步化解現(xiàn)有城市房地產(chǎn)泡沫，而且可為地方政府籌集數(shù)額可觀的土地出讓金和各類房地產(chǎn)開發(fā)稅收，并用于地方建設(shè)融資和巨額存量債務(wù)償還。

這一措施的可行之處在于，中國(guó)目前絕大部分地區(qū)城市范圍內(nèi)的工業(yè)用地，尤其是工業(yè)園區(qū)與工業(yè)開發(fā)區(qū)的用地效率非常低下。據(jù)國(guó)土資源部的調(diào)查，即使在很多沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)項(xiàng)目用地容積率也只有0.3-0.6，土地平均產(chǎn)出率非常低。因此，只要政策合理，通過(guò)工業(yè)園區(qū)土地重劃，平均容積率提高1倍以上完全可以做到。

具體而言，對(duì)于集約度不夠的工業(yè)用地，可以考慮采取包括空地閑置稅、規(guī)劃調(diào)整、政府與廠商合作開發(fā)等各種手段，推動(dòng)政府與原用地者重新談判。比如，政府可以直接投資或引導(dǎo)投資者，選擇開發(fā)區(qū)的合適地段興建多層廠房，讓既有用地者實(shí)現(xiàn)無(wú)成本轉(zhuǎn)移，從而大幅縮小工業(yè)區(qū)面積。然后，政府可運(yùn)用規(guī)劃手段，將節(jié)約出來(lái)的土地分年轉(zhuǎn)化為商、住用地，并收取出讓金。實(shí)際上，現(xiàn)在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)用地已悄悄改變用途，以工業(yè)廠房名義，實(shí)現(xiàn)辦公及總部基地等用途。同時(shí)，部分制造業(yè)企業(yè)也正在和政府溝通，試圖盤活企業(yè)閑置存量用地，進(jìn)行商業(yè)、住宅業(yè)開發(fā)。

為推動(dòng)上述改革，中央需要在關(guān)于商、住用地必須招拍掛出讓的政策上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，允許地方政府與原用地者（那些獲低價(jià)工業(yè)用地的制造業(yè)投資者）之間建立起合理的收益分配談判機(jī)制。比如，政府可以給企業(yè)留用一定比例商、住用地后，再根據(jù)規(guī)劃所獲得的土地通過(guò)招拍掛等推向市場(chǎng)；或者，政府可以考慮以一定溢價(jià)將閑置或低效率利用的工業(yè)用地收回，再通過(guò)招拍掛出讓。

當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)上述改革，中央政府首先要嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)張。使得地方政府不能再像過(guò)去那樣低價(jià)征地、然后更低價(jià)出讓工業(yè)用地去新建開發(fā)區(qū)，促使其從存量用地集約利用上去做文章，并制定分年度的整體土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。如此，才能把中國(guó)工業(yè)用地比重過(guò)高，商、住用地比重過(guò)低的局面逐步扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。

調(diào)整工業(yè)用地結(jié)構(gòu)給地方政府帶來(lái)的財(cái)政收入潛力，不僅包括工業(yè)用地逐年轉(zhuǎn)商、住后獲取的土地出讓金收入，還包括這些土地釋放入市后商、住用房地產(chǎn)建設(shè)為地方產(chǎn)生的各種預(yù)算內(nèi)稅收。1997年-2009年間，中國(guó)工業(yè)用地大約增加了2000萬(wàn)畝，如果這些新增工業(yè)園區(qū)平均容積率能夠提高1倍，達(dá)到0.6-0.8的基本標(biāo)準(zhǔn)，就可以節(jié)約出1000萬(wàn)畝用地。未來(lái)十年，按照每年轉(zhuǎn)化為商、住用地出讓100萬(wàn)畝，即使以2008年平均每畝商、住用地75萬(wàn)元的最低價(jià)格，未來(lái)十年中，每年至少可籌措7500億元的純土地出讓金。即使將其中的三分之一讓利給企業(yè)，每年也有5000億元左右的土地出讓純收入。此外，如果上述100萬(wàn)畝土地中三分之一用于基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)用地，剩余三分之二用于住宅開發(fā)，為66.7萬(wàn)畝，以容積率1.5計(jì)算，可開發(fā)的住宅面積為6億-7億平方米，按每平方米5000元單價(jià)估算，總產(chǎn)值大約3萬(wàn)億-3.5萬(wàn)億元，新增增加值1.2萬(wàn)億-1.5萬(wàn)億元，政府可從中得到各類房地產(chǎn)稅收達(dá)4200億-5200億元。

綜上，地方政府可以通過(guò)工業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，獲得大約每年1萬(wàn)億元左右的各類收入，基本可以補(bǔ)足當(dāng)前的土地出讓純收入。最關(guān)鍵的是，這個(gè)措施和前面提到的城郊村居民建出租房等改革結(jié)合起來(lái)，可以直接消化目前中國(guó)嚴(yán)重過(guò)剩的鋼鐵、建材等相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)能，并有助于化解地方政府的巨額存量債務(wù)。此外，還可以逐步消除房地產(chǎn)泡沫，讓城市居民有更多收入用于非住房消費(fèi)，并促進(jìn)流動(dòng)人口舉家遷移至城市，獲得更高勞動(dòng)收入，轉(zhuǎn)換其消費(fèi)模式。

因此，前述一系列改革可以從多方面增加內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加社會(huì)和諧，為未來(lái)長(zhǎng)期建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方公共財(cái)政體系贏得轉(zhuǎn)軌時(shí)間。