地方平臺急剎車

聶歐

4月6日，在博鰲亞洲論壇上，財(cái)政部原部長項(xiàng)懷誠援引國際投行巴克萊公布的數(shù)據(jù)，指出中國中央政府債務(wù)規(guī)模約7—8萬億元，地方政府負(fù)債超過20萬億元，兩者合計(jì)約30萬億。

一石激起千層浪，地方平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)再次被推到風(fēng)口浪尖。

“巴克萊的說法毫無根據(jù)。”國家審計(jì)署副署長董大勝對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者指出，根據(jù)審計(jì)署2011年歷時(shí)三個(gè)月的調(diào)查，地方政府債務(wù)在11萬億左右。

工商銀行行長楊凱生也告訴記者，地方平臺風(fēng)險(xiǎn)可控，工行6300多億地方平臺貸款中，98%以上基本不存在風(fēng)險(xiǎn)。

不過，監(jiān)管層近期釋放嚴(yán)管信號，一方面明令地方政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入或承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為平臺公司償債來源；另一方面要求金融機(jī)構(gòu)防范融資平臺變相融資。

全國兩會期間，央行行長周小川表示，既不能低估風(fēng)險(xiǎn)，也不能夸大其詞，關(guān)鍵在于量化分析平臺風(fēng)險(xiǎn)，找出真相。

專家認(rèn)為，要針對不同的平臺實(shí)行差異化監(jiān)管，分類分析、分類監(jiān)管有助于防范風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)進(jìn)行財(cái)稅改革以及穩(wěn)步推行地方政府自主發(fā)債。

平臺急剎車

3月中旬，銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見（討論稿）》，對平臺貸款實(shí)行總量控制，并要求金融機(jī)構(gòu)審慎持有融資平臺債券，防范融資平臺變相融資。

銀監(jiān)會明確提出各家銀行需建立包括銀行貸款、企業(yè)債務(wù)、中期票據(jù)、短期融資券、信托計(jì)劃和理財(cái)產(chǎn)品等在內(nèi)的全口徑融資平臺負(fù)債統(tǒng)計(jì)制度。

事實(shí)上，去年年底，財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱“463號文”）。這份被稱為“空前嚴(yán)厲”的463號文，對地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體提出“九個(gè)不得”，對地方融資平臺提出“七個(gè)不得”。

上述文件明令地方政府不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入平臺公司，不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入或承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為平臺公司償債來源。

“政策來得突然，我們一時(shí)有點(diǎn)懵。”重慶市政府一位官員近日對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示。

3月24日，財(cái)政部部長樓繼偉在中國發(fā)展高層論壇上表示，“采取一些政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢，堵住那些歪門”。

重慶國有大行一位高管稱，數(shù)月來該行已完全停止了涉及土地儲備的新項(xiàng)目審批，由于地方政府旗下各企事業(yè)機(jī)構(gòu)幾乎均涉及土地儲備，因而“行里相關(guān)的存量項(xiàng)目都擱置了”。

“最關(guān)鍵的是監(jiān)管層嚴(yán)控土地儲備，從而造成絕大部分平臺公司失去償債抵押和還貸來源。”上述官員指出。

審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額高達(dá)25473.51億元，涉及12個(gè)省級、307個(gè)市級和1131個(gè)縣級政府。

從去年11月5日《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（162號文），到463號文和銀監(jiān)會新規(guī)，都直指土地儲備這一地方平臺的生命線。

管制土地儲備，從而堵住了地方平臺最主要的融資渠道。

463文規(guī)定，地方政府將土地注入平臺公司須經(jīng)法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，平臺公司必須及時(shí)足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途，且政府注入土地也禁止套用BT模式，即委托再建的“政府按揭”模式。

此外，國土資源部《土地儲備機(jī)構(gòu)名錄》中的企業(yè)可儲備土地并以此獲取貸款，名錄以外的所有企事業(yè)單位均取消資格。所謂土地儲備機(jī)構(gòu)，即為市、縣政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。

一系列新規(guī)出臺，使得地方平臺凈資產(chǎn)迅速做大的可行性驟降，城投公司滿足發(fā)債條件的難度也大幅增加。受制于企業(yè)債不超過凈資產(chǎn)40%上限的規(guī)定，平臺債總?cè)谫Y額也大幅降低。

重慶市發(fā)改委一位負(fù)責(zé)人透露，“過去是每個(gè)平臺都有土儲權(quán)限，現(xiàn)在開始收攏，一個(gè)區(qū)縣僅留存一家土儲平臺，全市共留存幾家市級平臺”。

地方債務(wù)真相

2011年，審計(jì)署歷時(shí)3個(gè)多月，動(dòng)用了全國范圍內(nèi)4萬多名審計(jì)人員，對中國1979年以來近2.6萬個(gè)政府部門及機(jī)構(gòu)、6576個(gè)平臺公司、37.3萬個(gè)項(xiàng)目和180多萬筆地方債務(wù)進(jìn)行了準(zhǔn)確審計(jì)。除當(dāng)時(shí)受地震影響的云南省盈江縣未予以計(jì)算外，全國所有省、市、縣政府債務(wù)全部列入其中。

審計(jì)署將地方債務(wù)分為三類，一類為政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)共67109萬億元；第二類為由地方政府擔(dān)保的企事業(yè)單位借款共23369萬億元，此類債務(wù)不會全部成為政府負(fù)債且不會全部淪為壞賬；第三類為地方政府對獨(dú)立企事業(yè)單位負(fù)有救助責(zé)任的負(fù)債，共16559萬億元。三者總額遠(yuǎn)不及巴克萊的估算值。

中國地方債務(wù)始于1979年。其中，28個(gè)省級政府起始年集中于1981-1985年，市、縣級政府起始年集中于1986-1996年。至2010年底，全國僅54個(gè)縣級政府無政府性債務(wù)，地方舉債基本覆蓋了整個(gè)中國。

“地方債從1997年開始逐年增長，1998年和2009年最高時(shí)債務(wù)余額分別比上年增長48.2%和61.9%?！倍髣俦硎?，2010年的增速回落至18.86%。

審計(jì)署2011年35號文件《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，全國省、市、縣三級政府債務(wù)余額占比分別為29.96%、43.51%和26.53%。東部11個(gè)省級政府和5個(gè)計(jì)劃單列市債務(wù)余額53208.39億元，接近總額的一半。中部8個(gè)和西部12個(gè)省級政府分別占比23.06%和27.29%。

地方債務(wù)余額中，平臺債務(wù)已接近總數(shù)的七成，成為地方債務(wù)的絕對主力和主要風(fēng)險(xiǎn)源。而銀行貸款占據(jù)了地方債務(wù)總額的79.01%，使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)串聯(lián)、深化為金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性偏高。

“償債能力是焦點(diǎn)所在?！睏顒P生強(qiáng)調(diào)，無論企業(yè)是否為平臺公司，是國有、民資、合資還是外資，主要還是看其償本付息能力，企業(yè)戴不戴平臺這頂帽子，其實(shí)沒那么重要。

數(shù)據(jù)表明，地方政府2011年之前的債務(wù)余額和綜合財(cái)力比率平均為70.45%，其中78個(gè)市級和99個(gè)縣級政府債務(wù)率高于100%，22個(gè)市級和20個(gè)縣級政府的借新還舊率超過20%。部分地區(qū)已出現(xiàn)壞賬，4個(gè)市級和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過10%。

此外，全國所有地方所屬高校和公立醫(yī)院中，約1/3的機(jī)構(gòu)借新還舊率超過50%，約1/10的機(jī)構(gòu)債務(wù)逾期，部分地方政府一年就需安排近500億元財(cái)政資金用于償債。

一位審計(jì)署內(nèi)部人士還詳細(xì)列舉了地方平臺的償債情況，稱平臺債兩年前就高達(dá)5萬億元。全國6500多家平臺公司中有358家的借新還舊率超過55%，近150家的平均逾期率超過16%。

“平臺公司內(nèi)部管理級次多、鏈條長，很容易弄虛作假?！鄙鲜鋈耸糠Q。統(tǒng)計(jì)中，已有超過1/6的平臺公司涉嫌虛假出資、注冊資本不到位、地方政府違規(guī)注資和抽走資本金等問題，所涉金額逾2000億元。“加之公益性項(xiàng)目盈利較弱，目前1/5以上的平臺公司已經(jīng)虧損”。

風(fēng)險(xiǎn)總體可控

審計(jì)署2013年1號文件顯示，截至2012年10月底，50個(gè)政府部門及其所屬單位違反財(cái)經(jīng)制度問題金額102.81億元，整改76.21億元。全年糾正違規(guī)征收占用土地20.01萬畝，將未納入預(yù)算管理的46.49億元土地出讓收入上繳國庫。其中，112起案件線索移送有關(guān)部門查處后，已有660多人被依法處理。

樓繼偉公開表示，必須堵住歪門，但還要研究一些制度，為其開一條正道。

“個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)，并不意味著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)就一定會交互影響、集中爆發(fā)?！倍髣俜Q，目前地方平臺風(fēng)險(xiǎn)可控，適時(shí)展期償付以推后風(fēng)險(xiǎn)也將起到緩解效用。從2008年至今，財(cái)政收入從5.6萬億增至約10萬億元所產(chǎn)生的紅利，總體上能夠覆蓋地方平臺風(fēng)險(xiǎn)。

兩會期間，工行行長楊凱生曾數(shù)次表達(dá)“地方平臺風(fēng)險(xiǎn)可控”、“工行平臺貸款管控優(yōu)良”的觀點(diǎn)。據(jù)悉，工行地方平臺占款6300多億元，不良率僅0.39%，低于工行整體貸款平均水平。

國開行高管則認(rèn)為，債務(wù)的投向是衡量風(fēng)險(xiǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。歐美地區(qū)危機(jī)頻發(fā)，很大程度是源于政府舉債投向了社保、醫(yī)療等生活性支出領(lǐng)域，財(cái)政最終因日益增長的民眾消費(fèi)需求而難以為繼。

統(tǒng)計(jì)顯示，中國地方政府負(fù)債用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出高達(dá)86.54%，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯優(yōu)于歐美日等國家。

另外，中國的中央政府能夠靈活運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付來支持地方建設(shè)，而地方政府又能創(chuàng)新出土地抵押等多元化還貸模式，因而部分地方政府償債能力的匱乏將不會長期存在。

兩會期間，銀監(jiān)會主席尚福林透露，眼下地方平臺貸規(guī)模為9.3萬億元，兩年內(nèi)僅2%的增速，遠(yuǎn)低于2009年、2010年的增長幅度，總量規(guī)模正在得到控制。

“他國的中央財(cái)政調(diào)度能力、監(jiān)控能力均不如中國，這就使得地方政府在面臨償債壓力時(shí)，具備明顯優(yōu)于他國的堅(jiān)實(shí)后盾，也不太可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！鼻笆鰢_行高管說。

差異化監(jiān)管

對于地方融資平臺，央行行長周小川在兩會期間提出了個(gè)人看法：“城鎮(zhèn)化過程中，一些地方政府在承擔(dān)項(xiàng)目時(shí)卻找不到合適的融資渠道，金融市場就該因此改革?！?/p>

深化改革、引進(jìn)創(chuàng)新型金融工具、制定和調(diào)整規(guī)章制度，使得一些具備綜合收益或者社會效益的項(xiàng)目，能夠及時(shí)獲得金融市場和金融服務(wù)的支持，才能既減少平臺風(fēng)險(xiǎn)，又創(chuàng)造出支持中國現(xiàn)階段發(fā)展尤其城鎮(zhèn)化所需的資金來源。

周小川指出，平臺貸中相當(dāng)一部分屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施等具備一定收費(fèi)能力的項(xiàng)目，如果掌控得當(dāng)則不會出現(xiàn)償付問題。還有一部分涉及抵押和質(zhì)押支持的貸款，只要抵押品和質(zhì)押品不出現(xiàn)巨大變動(dòng)則風(fēng)險(xiǎn)可控。

銀監(jiān)會3月中旬發(fā)布的《指導(dǎo)意見》提出了“層級差異化管理”和“資產(chǎn)負(fù)債率差異化管理”的創(chuàng)新之舉。

據(jù)討論稿，省級融資平臺的保障性住房和國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目中的合理融資需求，將加大支持力度，而區(qū)縣級平臺和高資產(chǎn)負(fù)債率平臺將被限制貸款。

有消息稱，平臺層級差異化管理將基于省、市、縣三級展開，要求各商業(yè)銀行在充分分析平臺償債能力后，新增貸款以支持合格的省級平臺和國家重點(diǎn)項(xiàng)目為主，確保該類貸款不低于上年水平；對市級平臺的新增貸款，則著重于支持省會城市所設(shè)平臺；對負(fù)債水平高、財(cái)政收入低的地市平臺和區(qū)縣平臺，則減少放貸、加大清收，確保貸款占比不高于上年水平。

“分類分析、分類監(jiān)管有助于防范風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能看清下一步改革和金融創(chuàng)新的方向。”周小川公開表示。

專家稱，差異化管理不能僅限于此。

央行副行長潘功勝在兩會小組會議上表示，央行在貨幣和信貸政策操作上，壓力很大。很難在經(jīng)濟(jì)增長、國家穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避數(shù)個(gè)變量間尋找平衡點(diǎn)。

因而有專家推測，今后的信貸政策很可能在修正地方政府行為差異、引導(dǎo)上下級政府目標(biāo)逐漸趨同，以及各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量與方式的調(diào)整上狠下功夫。

國務(wù)院2010年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司有關(guān)管理問題的通知》，已經(jīng)規(guī)定地方政府需對平臺債進(jìn)行分類監(jiān)管。對只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資且主要依靠財(cái)政資金的平臺，不得再承擔(dān)融資任務(wù)；對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營收入的公益項(xiàng)目融資任務(wù)，并主要依靠自身收益償債的平臺，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的平臺，要按照《公司法》完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作。

針對地方平臺的監(jiān)管，不僅需考慮到行政級別，還需將地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和同區(qū)域內(nèi)平臺公司資質(zhì)、任務(wù)與項(xiàng)目性質(zhì)納入差異化管理概念的范疇。

“必須深入研究，否則經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升就只能是口號?！迸斯僦赋?。

改革舉措

對于解決地方平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難題，銀監(jiān)會前任主席劉明康向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不對等已嚴(yán)重阻礙地方經(jīng)濟(jì)，實(shí)行了近20年不變的分稅制也已成為平臺貸難以遏制的根源之一?！柏?cái)稅制度上必須有大動(dòng)作，必須深化財(cái)稅改革?！?/p>

董大勝也表達(dá)類似觀點(diǎn)，稱1994年以來的分稅制形成了財(cái)權(quán)過多集中于中央、事權(quán)過多由地方承擔(dān)的不對稱體制。

而且盛行近十年的“土地財(cái)政”不但滋養(yǎng)了諸多平臺風(fēng)險(xiǎn)，還通過房地產(chǎn)價(jià)格的上漲扭曲了財(cái)政收入的代際結(jié)構(gòu)，地方平臺得以順勢而起。

“去年稅收增幅3%，確實(shí)比較低。”溫州市市長陳金彪對財(cái)政窘境直言不諱。其稱，2012年100億左右的市級財(cái)政收入，不但不夠支持眼下高速公路、市域鐵路、港口等基建項(xiàng)目的上馬，更難以支撐當(dāng)前的溫州金改。因而，溫州財(cái)政仍主要依靠融資平臺而非稅收。

據(jù)記者了解，要求改革分稅制以“陽光化”支持地方政府推行城鎮(zhèn)化的呼聲正高漲。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康告訴記者，在短期內(nèi)財(cái)稅制度難動(dòng)根基之時(shí)，地方政府只能自己學(xué)會既利用現(xiàn)有財(cái)政運(yùn)作城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，又嚴(yán)防平臺公司可能造成的各類風(fēng)險(xiǎn)。

對此，劉明康提出的以硬性財(cái)政預(yù)算約束來增加透明度，或可成為突破點(diǎn)。

董大勝建議，“應(yīng)該將債務(wù)預(yù)算項(xiàng)目強(qiáng)制寫入地方財(cái)政預(yù)算中，與公共財(cái)政預(yù)算、國有資本預(yù)算和社會保險(xiǎn)預(yù)算等并列，對債務(wù)金額、來源和用途進(jìn)行詳細(xì)描述，由此掌控地方債務(wù)真實(shí)數(shù)據(jù)?！?/p>

另一個(gè)改革舉措是，讓地方政府的負(fù)債陽光化和法制化，修改《預(yù)算法》第28條中“禁止地方政府發(fā)行債券”的規(guī)定，推動(dòng)地方政府直接融資。

早在2011年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、深圳等地為地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)地區(qū)，規(guī)定其可在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省市政府債券，并由財(cái)政部代辦還本付息。

楊凱生也認(rèn)為，“政策不應(yīng)只著眼于防范銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，（地方平臺）完全依靠銀行間接融資的方式不可持續(xù)，擴(kuò)大直接融資功能才是關(guān)鍵所在?！?/p>

在債市相對滯后的現(xiàn)狀下，過度依賴高杠桿率的銀行信貸，勢必導(dǎo)致銀行體系風(fēng)險(xiǎn)增加。而債券市場上的公開融資行為需及時(shí)披露信息和獲得發(fā)債評級，有助于風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)暴露和釋放，對于調(diào)整金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、多元化滿足投資者偏好和資產(chǎn)配置等也頗有裨益。

歷史上，市政債券存在于諸多發(fā)達(dá)國家。美國各州政府的市政債券，更是早在南北戰(zhàn)爭至一戰(zhàn)結(jié)束的美國城市高速發(fā)展期發(fā)揮了良好作用。俄羅斯、日本、巴西等國也曾大量發(fā)行市政債券或類似的地方債，以支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

研究表明，各國市政債的違約風(fēng)險(xiǎn)明顯低于公司債或銀行貸款。尤其上世紀(jì)80-90年代期間，不少國家出臺的一系列強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律和監(jiān)管透明度的法律，讓市政債違約率大幅下降。美、日等國的平均違約率不超過1%。

全國政協(xié)委員、香港銀行公會主席、香港上海匯豐銀行執(zhí)行董事王冬勝在個(gè)人提案中也指出，“市場監(jiān)督和政府監(jiān)督雙管齊下，以審慎原則穩(wěn)步推進(jìn)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)”。

隨著試點(diǎn)的展開，中央必須建立制度約束，明確償債主體、來源、違約處置責(zé)任等細(xì)節(jié)問題，阻斷地方債風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政傳遞。設(shè)立或指定專門機(jī)構(gòu)對地方債市場加以監(jiān)管，引入市場化定價(jià)和評級機(jī)制，讓市場來決定地方政府的舉債能力，使隱性風(fēng)險(xiǎn)顯性化。