塞浦路斯危機的警示

張嗣興

而塞浦路斯的危機已經(jīng)告一段落，但塞浦路斯危機發(fā)出的警示卻正在引發(fā)人們的深思。

2013年3月25日，在幾經(jīng)周折之后，歐元區(qū)財長會議批準了歐盟——IMF解決塞浦路斯銀行系統(tǒng)危機問題的計劃。3月2 6日，塞浦路斯與歐盟、歐洲央行和IMF組成的“三駕馬車”達成協(xié)議。根據(jù)這項規(guī)模100億歐元的救助計劃，塞浦路斯第二大銀行大眾銀行（LaiKi）將被關(guān)閉，該行10萬歐元以下存款將轉(zhuǎn)移至第一大銀行塞浦路斯銀行。該行10萬歐元以上，未受保險擔保的銀行賬戶將被強制減記。雖然塞浦路斯名義上避免了存款稅，但最終上述兩家銀行的大額儲戶仍要承擔重大損失。

在計劃和協(xié)議的商討過程中，塞浦路斯與歐盟、歐洲央行和國際貨幣基金組織（IMF）的談判達到了白熱化的程度，塞浦路斯總統(tǒng)阿納斯塔夏季斯甚至威脅要辭去總統(tǒng)一職。最終，會談還是就一些關(guān)鍵性問題達成了一致。塞浦路斯第一大銀行塞浦路斯銀行將保留，而第二大銀行塞浦路斯大眾銀行將被立即清算，并被折分為一家“好銀行”和一家“壞銀行”，“壞銀行”將逐步關(guān)閉。大眾銀行低于10萬歐元的存款將被轉(zhuǎn)移至塞浦路斯銀行，用于組建“好銀行”，這一新銀行將承擔90億歐元的歐洲央行緊急流動性援助（ELA）負債。新銀行中未受保險擔保的（高于10萬歐元的）存款將被凍結(jié)，用于解決債務(wù)問題，目前這些資金的減記規(guī)模未定。其優(yōu)先債券持有人也將承受損失，這是歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以來的首次。3月16日，塞浦路斯政府曾與歐元區(qū)達成救助協(xié)議。依據(jù)協(xié)議，塞浦路斯需自行籌集58億歐元資金，以換取100億歐元的金融救助。塞浦路斯政府向銀行儲戶征收一次性存款稅，10萬歐元以上存款稅率為9.9%，10萬歐元以下存款稅率為5.6%，同時宣布塞浦路斯銀行關(guān)閉一周，將于3月26日恢復(fù)營業(yè)。但該方案于3月19日遭議會否決。若此方案真正實施，將嚴重沖擊泛歐存款保險機制。這一存款保險機制是歐洲在2 0 0 8年后，為了重建信心，對存款金額低于10萬歐元儲戶做出的保護承諾。此后，塞浦路斯政府向俄羅斯求助的努力也以失敗告終。歐洲央行3月21日向塞浦路斯發(fā)出“最后通牒”，要求必須在3月2 5日前按照救助協(xié)議要求籌集資金，否則將切斷對塞浦路斯的緊急流動性救助。一旦如此，塞浦路斯銀行業(yè)將無法按計劃在3月2 6日恢復(fù)營業(yè)，該國金融業(yè)也將迅速癱瘓，并有可能被迫退出歐元區(qū)。此次最終方案與原先協(xié)議主要區(qū)別在于，這次只有10萬歐元以上存款承受損失，只有大眾銀行和塞浦路斯銀行受影響，不需要再獲得塞浦路斯議會批準。歐元集團稱，這樣的措施“符合歐盟規(guī)定，保護了所有未滿10萬歐元的存款”，并再次確認，將向塞浦路斯提供100億歐元的金融救助。目前還在塞浦路斯的IMF工作小組和歐洲伙伴將敲定技術(shù)細節(jié)?；谧罱K協(xié)議，將于數(shù)周后就金融援助提出建議。塞浦路斯財政部長表示，在落實了能夠從國際債權(quán)人獲得救助之后，塞浦路斯已經(jīng)避免了破產(chǎn)的可能性。

塞浦路斯危機對中國的警示之一在于，保護儲戶的利益，存款保險制度不可或缺。

存款保險制度是一個國家重要的金融基礎(chǔ)，是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。存款保險制度始于上世紀3 0年代的美國，美國著名經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼對美國存款保險制度給予了高度評價：“對銀行存款建立聯(lián)邦存款保險制度是1933年以來美國貨幣領(lǐng)域最重要的一件大事。”利率市場化以后，如果沒有存款保險制度，銀行業(yè)經(jīng)營和存款人將面臨較大風(fēng)險。目前，全球建立存款保險制度的國家和地區(qū)已超過了100個。從全球范圍來看，一國的存款保險制度主要有四類。一是純粹的“付款箱”型，僅負責對受保存款進行賠付。二是“強付款箱”型，除了負責對受保存款賠付外，還適度參與風(fēng)險處置，包括向高風(fēng)險銀行提供流動性支持，為銀行重組提供融資等。三是“損失最小化”型，存款保險機構(gòu)積極參與處置決策，并可運用多種風(fēng)險處置工具和機制，實現(xiàn)處置成本最小化。四是“風(fēng)險最小化”型，存款保險機構(gòu)具有廣泛的風(fēng)險控制職能，既有完善的風(fēng)險處置職能，又有一定的審慎監(jiān)管權(quán)。美國、日本等大型經(jīng)濟體存款保險制度主要采取“損失最小化”型和“風(fēng)險最小化”型，新加坡、荷蘭等中小型經(jīng)濟體或者長期未發(fā)生大規(guī)模金融風(fēng)險的國家主要采取“付款箱”型和“強付款箱”型。

一直以來，中國并沒有建立存款保險制度。在中國，銀行存款由政府負責，是以國家信用、中央財政信用作為擔保，由中央銀行和地方政府承擔個人債務(wù)清償。上世紀90年代中期以來，全國有幾百家中小金融機構(gòu)退出市場或者難以為繼，主要靠人民銀行再貸款來保障存款人利益。長期以來，在經(jīng)營不善的金融機構(gòu)退出市場過程中，往往是由中央銀行和地方政府承擔個人債務(wù)的責任，這種隱性存款保險制度模式不僅給各級財政帶來沉重負擔，而且導(dǎo)致中央銀行貨幣政策目標扭曲。目前制約民營金融機構(gòu)發(fā)展的一個現(xiàn)實問題是缺乏公平的競爭環(huán)境，這與國家尚未建立存款保險制度密切相關(guān)。在沒有存款保險制度的情況下，只能通過政府隱性擔保來保障存款人利益，政府隱性擔保往往更傾向于國有銀行和大型銀行，這就必然導(dǎo)致民營金融機構(gòu)和中小金融機構(gòu)在競爭中處于不利地位。中國一直缺乏金融機構(gòu)的市場退出機制。在儲戶傳統(tǒng)觀念中，銀行存款有政府負責，不存在損失的問題。可是現(xiàn)在利率市場化已經(jīng)啟動，這種狀況還能繼續(xù)下去嗎？一般而言，一國推進利率市場化，普遍會出現(xiàn)金融機構(gòu)大量倒閉的現(xiàn)象。以美國為例，美國實行利率市場化后，從19 8 0年開始，眾多的小銀行開始倒閉，19 8 7年至19 91年，平均每年有2 0 0家小銀行倒閉。而這種倒閉必將危害到儲戶的利益，在這種情況下，存款保險制度就顯得十分重要。在美國，正是從1934年1月1日開始就提供存款保險服務(wù)的聯(lián)邦存款保險公司發(fā)揮了重要作用。各國往往在利率市場化改革之前或者改革進行的過程中建立存款保險制度，為利率市場化改革的順利進行提供制度保障。而從目前的實際情況看，中國利率市場化改革的步伐似乎跑在了存款保險制度之前。2012年，央行實質(zhì)性重啟利率市場化進程：金融機構(gòu)存款利率浮動區(qū)間的上限調(diào)整為基準利率的1.1倍，貸款利率浮動區(qū)間的下限調(diào)整為基準利率的0.7倍。而截至今年2月末，全國本外幣存款余額已高達9 6萬億元。在此形勢下，加快建立存款保險制度，為多層次金融安全網(wǎng)加設(shè)一道屏障非常必要。在這次國際金融危機中，特別是塞浦路斯危機中，存款保險制度在防范、控制和處置風(fēng)險中的作用得到了進一步的驗證和肯定，中國當吸取教訓(xùn)，加快建立存款保險制度，以防患于未然。

塞浦路斯危機對中國的警示之二在于，對全球離岸金融中心資本大進大出的金融風(fēng)險必須高度警惕。

塞浦路斯危機表明，在本國面臨嚴峻危機挑戰(zhàn)的情況下，以避稅天堂和隱私保護著稱的離岸金融中心也會不惜以犧牲其長期建立的市場信譽為代價，避免國內(nèi)金融體系的崩潰，并將維護本國小儲戶權(quán)益的優(yōu)先級置于維護外國大儲戶權(quán)益之上。由于全球四大離岸金融中心中，冰島和塞浦路斯均已爆發(fā)危機，而新加坡和瑞士銀行規(guī)模均為GDP規(guī)模的7倍左右，其高杠桿狀態(tài)下的資產(chǎn)管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營也容易受到危機沖擊。因此，塞浦路斯危機從根本上動搖了市場對離岸金融中心的信心。短期內(nèi)，在塞浦路斯資本管制松動之后，國際資本可能將大幅撤離塞浦路斯，轉(zhuǎn)而流向其它離岸金融中心或金融體系相對穩(wěn)定的經(jīng)濟體。長期內(nèi)，全球離岸金融中心對國際資本的吸引力可能將不斷削弱，在多元化投資背景下，國際資本流動將更加趨于頻繁，波動性風(fēng)險將顯著加大。一些習(xí)慣于將大額資金存放于離岸金融中心的企業(yè)或個人若對此沒有警惕，造成巨額損失的可能將會隨時發(fā)生。

塞浦路斯危機的警示或許更多在于對歐盟、歐元區(qū)、歐洲一體化方面的風(fēng)險揭示，對于中國遠不如前述兩條更直接更重要，故而本文不再贅述。塞浦路斯就像被撞開的一扇小門，在存款稅、銀行重組、資本管制和團結(jié)基金引發(fā)的震蕩之中，這扇小門的破碎，對世界經(jīng)濟大廈的影響可能微不足道，但從這破碎的門洞中探究進去，全球經(jīng)濟運行中的諸多風(fēng)險卻一覽無遺。