淺談建水縣化解村組債務(wù)的對(duì)策

羅麗瓊　段成勇

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于取消了向農(nóng)戶收取的提留統(tǒng)籌款，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限，因此大部分村組呈現(xiàn)出收不抵支、日常開(kāi)支東拼西湊甚至靠貸款維持、公益事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難開(kāi)展、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的現(xiàn)象。村組債務(wù)問(wèn)題已成為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，如不及時(shí)化解，勢(shì)必影響農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

一、基本情況及債務(wù)現(xiàn)狀

建水位于云南省南部，紅河州西北面，全縣轄6鄉(xiāng)8鎮(zhèn)，153個(gè)村（居）委會(huì)，1562個(gè)村民小組。2009年末農(nóng)業(yè)人口44.13萬(wàn)人（其中：勞動(dòng)力28.26萬(wàn)人），有集體所有的耕地面積37.88萬(wàn)畝，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入449251.05萬(wàn)元，農(nóng)民人均所得3663元，是一個(gè)典型的人多耕地少的農(nóng)業(yè)大縣。

據(jù)村組債務(wù)清理并經(jīng)審計(jì)部門(mén)審計(jì)認(rèn)定的資料顯示，截止2009年底止，全縣村組債務(wù)為3472筆，債務(wù)金額8257.67萬(wàn)元。其中：2005年底以前形成的村組債務(wù)1605筆，債務(wù)金額4773.86萬(wàn)元，2006年至2009年新增的村組債務(wù)1867筆，債務(wù)金額3483.81萬(wàn)元。平均每村負(fù)債53.97萬(wàn)元，每組負(fù)債5.29萬(wàn)元，人均負(fù)債187.12元，勞均負(fù)債292.20元。村組債務(wù)問(wèn)題已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

二、村組債務(wù)形成的主要原因

1.事權(quán)不相匹配是造成村組債務(wù)居高不下的一個(gè)主要原因

村民委員會(huì)和村民小組是以從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，同時(shí)兼有一定社區(qū)管理職能的集體經(jīng)濟(jì)組織，上對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，下連千家萬(wàn)戶，但凡與農(nóng)村有關(guān)的各項(xiàng)工作任務(wù)都要由村組一級(jí)來(lái)完成，村組干部對(duì)上面下達(dá)的各項(xiàng)工作任務(wù)只能服從，并按時(shí)按質(zhì)按量完成，由此而引發(fā)的各項(xiàng)開(kāi)支，村組只有自行解決，因此村組債務(wù)屢禁不止已成為一種必然。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足是形成村組債務(wù)的又一個(gè)主要原因

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括新農(nóng)村建設(shè)、村組道路建設(shè)、人畜飲水建設(shè)、文化活動(dòng)室建設(shè)、村級(jí)衛(wèi)生所建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村校舍建設(shè)等。近年來(lái)，雖然財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入逐步加大，但仍需地方配套部分建設(shè)資金，致使部分建設(shè)項(xiàng)目依然存在三點(diǎn)式吃拼盤(pán)（即：上級(jí)財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、農(nóng)民群眾集一點(diǎn)、村組集體籌一點(diǎn)〈大部分是借款或拖欠工程款〉）來(lái)解決。截至2009年底止，全縣村組債務(wù)中用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)為2358筆，債務(wù)金額4078.89萬(wàn)元，占村組債務(wù)總額的49.40%。

3.兌付原農(nóng)村合作基金會(huì)、救災(zāi)扶貧互助儲(chǔ)金會(huì)資金是村組債務(wù)形成的另一個(gè)主要原因

在特定條件下成立后又撤銷(xiāo)的基金會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)形成了大量村組債務(wù)，截至2009年12月31日，全縣基金會(huì)、儲(chǔ)金會(huì)的債務(wù)為204筆，債務(wù)金額達(dá)2728.48萬(wàn)元、占村組債務(wù)總額的33.04%。

4.管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足是產(chǎn)生村組債務(wù)的另外一個(gè)主要原因

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村民小組無(wú)管理經(jīng)費(fèi)，村民委員會(huì)雖通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式使管理經(jīng)費(fèi)得到了一定的彌補(bǔ)，但顯得十分困難；財(cái)政每年按每個(gè)村民委員會(huì)核撥1萬(wàn)元的管理經(jīng)費(fèi)，除維持其正常的水電、辦公、通信、出差等管理開(kāi)支外，還要承擔(dān)未納入財(cái)政統(tǒng)一支付的人員工資等，經(jīng)費(fèi)存在較大缺口，村民委員會(huì)和村民小組不得不舉債維持其機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而產(chǎn)生新的債務(wù)。截至2009年底止，村民委員會(huì)和村民小組拖欠村組干部報(bào)酬及管理支出449筆，債務(wù)金額271.74萬(wàn)元，占村組債務(wù)總額的3.29%。

5.稅費(fèi)收繳存在缺陷是造成村組債務(wù)的再一個(gè)主要原因

稅費(fèi)改革前，各級(jí)政府要求村組限期完成兩糧入庫(kù)（含折征款上繳）和提留統(tǒng)籌款收繳任務(wù)，為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，無(wú)集體資金的村組只有舉債或拉用其他單位的資金墊交，從而形成上清下不清的現(xiàn)象。截至2009年底止，全縣村組墊交稅費(fèi)及優(yōu)扶支出為122筆，債務(wù)金額159.15萬(wàn)元，占村組債務(wù)總額的1.93%。

6.財(cái)務(wù)管理制度不健全，非生產(chǎn)性開(kāi)支過(guò)大也是形成村組債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的一個(gè)主要原因

我縣部分村組因無(wú)穩(wěn)定的收入來(lái)源且制度不健全，造成民主監(jiān)督難開(kāi)展，特別是少數(shù)單位在開(kāi)支上不量入為出，量力而行，講排場(chǎng)、擺面子，從而形成不該形成的債務(wù)。截至2009年底止，村組其他非生產(chǎn)性開(kāi)支為285筆，債務(wù)金額604.84萬(wàn)元，占村組債務(wù)總額的7.32%。

三、化解村組債務(wù)的對(duì)策及建議

1.轉(zhuǎn)變政府職能，建立事權(quán)相匹配的服務(wù)機(jī)制

按照建立服務(wù)型政府的要求，各級(jí)各部門(mén)要深入基礎(chǔ)開(kāi)展服務(wù)工作。對(duì)需要基層完成的項(xiàng)目，上級(jí)須配備一定的工作經(jīng)費(fèi)，減輕村組的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2.按照工業(yè)反補(bǔ)農(nóng)業(yè)的原則，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度

各部門(mén)要把黨和國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，不再三點(diǎn)式吃拼盤(pán)。另外財(cái)政部門(mén)要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)安排村民小組的管理經(jīng)費(fèi)和提高村民委員會(huì)的管理經(jīng)費(fèi)，并設(shè)立化債專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)門(mén)用于解決以前形成的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)和村級(jí)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)形成債務(wù)。

3.改革和完善干部考核任用制度

縣鄉(xiāng)有關(guān)部門(mén)要改革和完善對(duì)基層干部的考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，要樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，要樹(shù)立不借新債、化解舊債也是政績(jī)的觀念，把制止新債、化解舊債作為考核干部任期目標(biāo)和工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容。

4.加強(qiáng)民主管理和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度

縣鄉(xiāng)有關(guān)部門(mén)要按照《農(nóng)業(yè)部 民政部 財(cái)政部 審計(jì)署關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督經(jīng)?；?guī)范化制度化的意見(jiàn)》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2003]11號(hào)）要求，指導(dǎo)村組建立健全民主理財(cái)小組和財(cái)務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組，實(shí)行民主監(jiān)督，凡關(guān)系集體經(jīng)濟(jì)組織各成員切身利益的重大事項(xiàng)，都必須經(jīng)成員大會(huì)或成員代表大會(huì)討論決定。未經(jīng)民主理財(cái)小組審核通過(guò)的開(kāi)支單據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)不得審批，財(cái)務(wù)不得報(bào)銷(xiāo)。

5.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，堅(jiān)決查處違紀(jì)違規(guī)行為

審計(jì)部門(mén)要適時(shí)開(kāi)展財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，堅(jiān)決糾正經(jīng)濟(jì)管理中舉債（或由施工企業(yè)墊支）興建工程、舉債發(fā)放人員工資補(bǔ)貼和解決辦公經(jīng)費(fèi)等不規(guī)范行為，從根本上防止新的村組債務(wù)發(fā)生。對(duì)違反規(guī)定發(fā)生新債的，要按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2005]39號(hào)）要求，追究主要負(fù)責(zé)人責(zé)任。

6.采取措施、化解舊債

村組要對(duì)審計(jì)部門(mén)審計(jì)認(rèn)定的每筆債務(wù)建立臺(tái)賬，分類(lèi)登記，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。并積極采取措施，逐步化解舊債。

6.1清收化債

村組要采取經(jīng)濟(jì)和法律等手段，積極組織人員清收歷年應(yīng)收未收的房屋租金、承包費(fèi)、土地征用補(bǔ)償費(fèi)和各種應(yīng)收款項(xiàng)，用收回資金化解舊債。

6.2剝離化債

村組要將興辦企業(yè)或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而形成的債務(wù)，經(jīng)與債權(quán)人協(xié)商同意，將債務(wù)剝轉(zhuǎn)化解舊債。

6.3節(jié)支化債

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要根據(jù)《云南省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的通知》（云政辦發(fā)〔2008〕211號(hào)）要求，成立農(nóng)村財(cái)務(wù)委托代理服務(wù)中心，在自愿的前提下開(kāi)展農(nóng)村財(cái)務(wù)委托代理服務(wù)工作，通過(guò)健全財(cái)務(wù)制度，減少財(cái)務(wù)人員，減少非生產(chǎn)性開(kāi)支，節(jié)約資金用于化解舊債。

6.4變現(xiàn)還債

村組要對(duì)集體歷史遺留的閑置房屋、廢舊倉(cāng)庫(kù)、場(chǎng)園、機(jī)器設(shè)備等閑置資產(chǎn)，經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)通過(guò)，本著公正、公開(kāi)、公平的原則，采取出租、出售、租賃等方式盤(pán)活集體資產(chǎn)，收回資金用于化解舊債。

6.5籌資化債

村組要對(duì)歷年新農(nóng)村建設(shè)、村組道路建設(shè)、人畜飲水建設(shè)、文化活動(dòng)室建設(shè)、村級(jí)衛(wèi)生所建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村校舍建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)，積極向上級(jí)有關(guān)部門(mén)反映爭(zhēng)取項(xiàng)目資金和通過(guò)村民“一事一議” 籌資等辦法化解舊債。

6.6降息還債

村組要主動(dòng)與金融部門(mén)協(xié)商，而金融部門(mén)要根據(jù)國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)政策和農(nóng)村實(shí)際，最大程度減免歷史遺留貸款利息，促成村組積極還債。

6.7增收化債

村組要根據(jù)本地實(shí)際，通過(guò)考察論證，將當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，積極招商引資，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品種植、加工、銷(xiāo)售以及文化旅游等，培植穩(wěn)定的收入來(lái)源，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以增加集體收入來(lái)化解舊債。