對(duì)上海人口問(wèn)題的若干思考

張兆安

前，上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于十分重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，既面臨著重大的發(fā)展機(jī)遇，也面對(duì)著來(lái)自各方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在全市上下積極推動(dòng)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的關(guān)鍵時(shí)刻，還有很多重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題值得進(jìn)行深入的研究和探討，其中人口問(wèn)題就是一個(gè)十分重要且無(wú)法回避的戰(zhàn)略問(wèn)題。

至2012年底，上海戶籍人口為1426.93萬(wàn)人，常住人口為2380.43萬(wàn)人。從全市人口發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)和未來(lái)趨勢(shì)來(lái)看，主要呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的特征：一是總量規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，外來(lái)常住人口數(shù)量不斷攀升。從“五普”到“六普”（2010年第六次人口普查）的十年間，上海的常住人口增加了661.15萬(wàn)人，平均每年增加66.1萬(wàn)人，增長(zhǎng)40.3%，遠(yuǎn)高于同期全國(guó)人口（5.8%）和長(zhǎng)三角人口（13.2%）的增長(zhǎng)水平。同時(shí)，外來(lái)常住人口總量接近一千萬(wàn)，占全市常住人口的比重已經(jīng)超過(guò)了40%。此外，至2012年底，全市的常住外國(guó)人達(dá)17.3萬(wàn)人，同比增加6.7%，占全國(guó)四分之一。從今后一段時(shí)期來(lái)看，上海的外來(lái)常住人口不可能減少，還將會(huì)有所增加。二是老齡化程度進(jìn)一步加深，本地少兒和年輕勞動(dòng)人口比例偏低。2012年，全市戶籍人口老齡化25.7%，比上年提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，市中心城區(qū)老齡化程度總體上高于郊區(qū)，并且成為全國(guó)最早進(jìn)入老齡化的城市。2011年，全市0-4歲少年兒童比例僅為8.6%，25-44歲年輕勞動(dòng)人口比例為26.9%。這說(shuō)明，全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的依賴度在逐漸增加。

在如此的發(fā)展態(tài)勢(shì)下，目前上海人口問(wèn)題的核心，已經(jīng)演變成為了人口總量與人口結(jié)構(gòu)的矛盾。也就是說(shuō)，既要調(diào)控人口規(guī)模，也要改善人口結(jié)構(gòu)。一方面，根據(jù)上海特大型城市的承載能力和環(huán)境容量，不得不合理規(guī)劃和控制人口的總量規(guī)模；另一方面，還要面對(duì)城市老齡化程度不斷提高，本地獨(dú)生子女就業(yè)偏好明顯、許多較重較累的工作無(wú)人肯做的兩大突出問(wèn)題，積極推動(dòng)人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整與完善。

如何有效地化解上海的人口問(wèn)題？在宏觀上，需要根據(jù)人口發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，制定完善全市人口發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，使得人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)；在策略上，需要從總量、結(jié)構(gòu)、布局、素質(zhì)、管理等方面進(jìn)行系統(tǒng)性的思考，采取綜合性的對(duì)策措施。

從人口總量上來(lái)看，在改革開(kāi)放環(huán)境和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的自然流動(dòng)是不可阻擋的潮流，人口的自然流動(dòng)同樣如此。因此，人口的流動(dòng)是一種常態(tài)，在比較短的時(shí)期內(nèi)，大城市人口總量規(guī)模逐漸增加的趨勢(shì)也是不可逆轉(zhuǎn)的，但是，大城市的承載能力有限，不可能無(wú)限發(fā)展。在這種情況之下，大城市還需要對(duì)人口總量規(guī)模進(jìn)行必要的調(diào)控。如何調(diào)控？不能簡(jiǎn)單地就人口來(lái)調(diào)控人口，除了必要的行政手段之外，還可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行人口調(diào)控。如果用比較形象的一句話來(lái)講，就是“發(fā)展了多少產(chǎn)業(yè)，就來(lái)了多少的人；發(fā)展了什么產(chǎn)業(yè)，就來(lái)了什么樣的人。”

從人口結(jié)構(gòu)上來(lái)看，目前比較棘手的是兩個(gè)主要問(wèn)題，即老齡化問(wèn)題和本地獨(dú)生子女就業(yè)偏好問(wèn)題。在這種情況下，改善全市人口的年齡結(jié)構(gòu)就顯得十分重要，而這又同全市人口規(guī)模密切相關(guān)。如何進(jìn)行取舍？還是有必要通過(guò)適度放開(kāi)人口總量，從而優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。在人口老齡化和大量獨(dú)生子女存在的現(xiàn)實(shí)面前，通過(guò)全市人口年齡結(jié)構(gòu)的改善，來(lái)降低老齡化程度，推延老齡化的時(shí)間，并且相應(yīng)地減輕社保壓力，降低商務(wù)成本，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，保持城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，外地年輕人才和年輕勞動(dòng)力的進(jìn)入，也可以對(duì)本地獨(dú)生子女的就業(yè)觀念、就業(yè)選擇的改變起到一定的促進(jìn)作用。

從人口布局上來(lái)看，人口布局的主要方向是什么？總體的思路應(yīng)該是：達(dá)到人口布局、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)布局的“三個(gè)結(jié)合”。也就是，人們的工作、學(xué)習(xí)、居住、生活的屬地化和匹配化。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，如果新增人口尤其是外來(lái)人口主要集聚在中心城區(qū)或者城鄉(xiāng)結(jié)合部的話，那么，不僅上海這個(gè)未來(lái)的現(xiàn)代化國(guó)際大都市將會(huì)不堪重負(fù)，而且還會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，大量市民來(lái)回奔波的交通擁堵問(wèn)題也很難得到解決。因此，應(yīng)該緊密結(jié)合全市產(chǎn)業(yè)布局和郊區(qū)新城建設(shè)，引導(dǎo)好全市人口的流向，進(jìn)行人口的合理布局。同時(shí)，中心城區(qū)人口規(guī)模應(yīng)適當(dāng)控制，郊區(qū)人口規(guī)?？梢赃m度放寬，

從人口素質(zhì)上來(lái)看，應(yīng)該從以往主要關(guān)注人口規(guī)模轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)人口素質(zhì)的優(yōu)化。對(duì)上海來(lái)講，除了要進(jìn)一步提高全市人口素質(zhì)之外，最為關(guān)鍵的是需要擁有大量的各類(lèi)人才。因此，上海的人才政策不應(yīng)該是孤立的，人口總量的增長(zhǎng)要同人才總量的增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，人口年齡結(jié)構(gòu)的改善要同人才的吸納相銜接，而人才政策也應(yīng)該同人口政策相對(duì)接。從這個(gè)戰(zhàn)略角度出發(fā)，上海應(yīng)該進(jìn)一步放寬人才政策，加快吸納海內(nèi)外各類(lèi)人才的步伐，進(jìn)一步創(chuàng)新和完善人才政策。應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，今后上海常住人口的增長(zhǎng)，應(yīng)該更多地建立在引進(jìn)國(guó)內(nèi)外各類(lèi)人才的基礎(chǔ)上，尤其是國(guó)際化人才上。

從人口管理上來(lái)看，在今后一段時(shí)期內(nèi)，上海的人口依然會(huì)有所增長(zhǎng)，存在著兩個(gè)“二元結(jié)構(gòu)”，即原來(lái)傳統(tǒng)意義上說(shuō)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，新上海人與老上海人（以戶籍劃分的上海常住人口）的二元結(jié)構(gòu)，以及大規(guī)模的流動(dòng)人口和大量存在著的人戶分離狀況，這對(duì)上海的人口管理都將帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。總的來(lái)說(shuō)，既要適當(dāng)放開(kāi)，又要相應(yīng)調(diào)控；既要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，又要優(yōu)化結(jié)構(gòu)；既要自然流動(dòng)，又要有序引導(dǎo)；既要加強(qiáng)管理，又要強(qiáng)化服務(wù)。同時(shí)，還需要特別強(qiáng)調(diào)人口管理政策方面的公開(kāi)、公正、公平，讓全體新老上海人都能夠得到必要的公共服務(wù)，分享改革開(kāi)放的成果。

（作者系全國(guó)人大代表，民建上海市委副主委，研究員）