中國新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、演繹和作用

作者簡介

郁鴻勝，上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師。華東師范大學(xué)雙聘教授、博士生導(dǎo)師。上海市人民政府規(guī)劃委員會專家委員。主持承擔了國家級重大課題、國家發(fā)展改革委、國家部委辦、上海市政府等重大課題十多項，出版專著數(shù)十本。在《求是》等各類刊物發(fā)表論文、文章200余篇。

中央、國務(wù)院高度重視新型城鎮(zhèn)化。黨的“十八大”報告提出，要走一條中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。美國經(jīng)濟學(xué)家， 諾貝爾獎金獲得者斯蒂格列茨（J. E .Sti sli tz ）教授把中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技并列為影響21 世紀人類發(fā)展進程的兩大關(guān)鍵因素， 并認為城鎮(zhèn)化是新世紀對中國的第一大挑戰(zhàn)。

一、是該稱“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”？

在我們很多的用詞里，常常有時稱城市化，也有時稱城鎮(zhèn)化，到底是應(yīng)該用那個詞呢？城市化和城鎮(zhèn)化，在英文中表述是同一個詞：urbanization。所謂城市化，是一個學(xué)理的概念，國內(nèi)外學(xué)者對城市化的概念分別可以從人口學(xué)、地理學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等角度予以了闡述。其最本質(zhì)的內(nèi)涵是：城市化就是一個國家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地區(qū)逐步演變成城市地區(qū)、城市人口不斷增長的過程。

所謂城鎮(zhèn)化，這是中國學(xué)者創(chuàng)造的一個新詞匯。這一詞的出現(xiàn)顯然要晚于“城市化”。據(jù)粗略統(tǒng)計，近年來，關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念，至少有20種以上。城鎮(zhèn)化是一個歷史范疇，它是一個發(fā)展中的概念。中共第十五屆四中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。

“城鎮(zhèn)化”的定義：指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一種歷史過程，它主要表現(xiàn)為，隨著一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的過程也是各個國家在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷的社會變遷的一種反映。城鎮(zhèn)化的核心是：人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在三個方面：一是農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換；二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集；三是農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。

從目前使用城市化和城鎮(zhèn)化的范圍來看，學(xué)術(shù)理論界從學(xué)理的角度出發(fā)更愿意提“城市化”。從實踐和政策設(shè)計上，更多的提“城鎮(zhèn)化”。

從我國的現(xiàn)實發(fā)展的進程中，用城鎮(zhèn)化概念更為現(xiàn)實些。比如，我國設(shè)市的城市有655個，其中，人口超過100萬以上城市有122個，50—100萬人的城市有118個，50萬以下城市就有400多個，還有19239個建制鎮(zhèn)。目前，我國的城市化率已經(jīng)超過50%.也就是說，我國13.5億人就有50%的人生活在城市（鎮(zhèn)）。由于我國的城市是處于一個人口承載力與資源供給都比較弱勢的環(huán)境之下，中國有400多個城市是缺水型城市，其中200多個城市是嚴重缺水的城市，中國的城市就根本無法容納近7億多人口的生活空間。我國實行的是以大城市為中心，以中小城市為骨干，以小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化方針。因此，我國的城鎮(zhèn)是中國人口轉(zhuǎn)移的主戰(zhàn)場，不是人口向大中城市轉(zhuǎn)移。

二、黨的“十六大”以來“城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵演繹

黨的“十六大”報告第一次明確提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，首次提出，中國的城鎮(zhèn)化就是“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢?！边@是根據(jù)我國的土地資源少，耕地更少。城市用地與耕地、水資源之間的矛盾突出的國情，迫使我們要走一條健康的、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路而提出的戰(zhàn)略設(shè)想。在城鎮(zhèn)化的道路發(fā)展上不要那種初級工業(yè)化階段的城鎮(zhèn)化，而是城鎮(zhèn)化必須要與科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路相適應(yīng)。決不步西方發(fā)達國家對資源破壞的后塵，避免走先污染后治理、先蔓延后整治的彎路，必須走城市與生態(tài)、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。十六大報告還提出要堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。這也是黨的文件第一次對“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”完整的表達。

黨的“十七大”報告補充提出了“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。的重要內(nèi)涵：“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。這是第一次將小城鎮(zhèn)建設(shè)提到了重要位置。具體來說，“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”就是要走好三條具體的道路，即“中國特色自主創(chuàng)新道路”、“中國特色新興工業(yè)化道路”和“中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。這個提法為黨的“十八大”報告提出的“新四化”即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，奠定了重要的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

黨的“十八大”報告對中國特色的新型城鎮(zhèn)化提出了新要求。在“十六大”和“十七大”的基礎(chǔ)上，黨的“十八大”報告在新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵表述上，我們可以來這樣理解新內(nèi)涵：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑就是相聯(lián)工業(yè)化良性互動，相融合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的就是解決制約持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題。新型城鎮(zhèn)化道路的方法就是科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和城市布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展能力。新型城鎮(zhèn)化道路的政策重點就是公共服務(wù)、戶籍和土地，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化道路的目標就是形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

三、我國城鎮(zhèn)化道路發(fā)展的階段與特點

新中國成立以后，中國走過的城鎮(zhèn)化道路大致上可以歸結(jié)為三個階段和三個基本特點。

第一個階段是以建立國家工業(yè)化為主體的發(fā)展階段。特點是城鎮(zhèn)土地、產(chǎn)業(yè)和人口有計劃按比例地計劃經(jīng)濟穩(wěn)步增長。從第一個五年計劃時期的1953一1958年， 國家開始進行入了工業(yè)化發(fā)展階段。中國在國民經(jīng)濟有計劃按比例的計劃經(jīng)濟體制下， 中國大規(guī)模的重化工業(yè)項目建設(shè)紛紛上馬，重化工業(yè)建設(shè)需要占用大量的農(nóng)村土地、需要大量的農(nóng)村勞動力成為工廠的勞動者、需要一定規(guī)模的城市和城鎮(zhèn)人口規(guī)模。這個時期中國拉開了城鎮(zhèn)化的帷幕。

第二個階段是逆城鎮(zhèn)化的徘徊階段，特點是工業(yè)化停止不前，城市人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。從1958一1978年是城鎮(zhèn)化徘徊、停滯的階段， 由于“ 大躍進” 和“ 文化大革命” 等影響中國經(jīng)濟發(fā)展的重大政治運動干擾， 中國一度出現(xiàn)了曾試圖走“非城市化的工業(yè)化道路”思潮 ，在城市生活和工作的工人被動員返鄉(xiāng)支援農(nóng)業(yè)，全國千百萬廣大知識青年上山下鄉(xiāng)，工業(yè)經(jīng)濟大幅度下降，逆城市化的政治運動比比皆是。國民經(jīng)濟到了崩潰的邊緣。

第三階段是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，特點是產(chǎn)業(yè)投資主體多元化催生了工業(yè)化迅猛發(fā)展，全國出現(xiàn)了數(shù)億流動人口大遷移的壯觀景象。從改革開放的1978 年至今， 我國城鎮(zhèn)化進入了一個快速發(fā)展期，這個時期是市場經(jīng)濟體制的形成和完善時期，外商直接投資大規(guī)模的向我國轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)投資的多元主體，突破了按計劃經(jīng)濟控制生產(chǎn)要素流動的體制，打破了行政區(qū)劃的管理模式，全國的流動就業(yè)規(guī)模迅速擴大，統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化水平增長較快。

四、新型城鎮(zhèn)化對我國未來發(fā)展的重大影響

新型城鎮(zhèn)化對我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用，需要作定量的分析，這樣才能準確的判斷城鎮(zhèn)化對發(fā)展帶動的影響。根據(jù)國家官方的數(shù)據(jù)，在2011年中國總?cè)丝跒?3.474億，其中城鎮(zhèn)人口為6.908億，中國的城鎮(zhèn)化率在2011年達到了51.3%，首次超過了總?cè)丝诘囊话搿?010年的世界平均城市化率為55%的對照基數(shù)來看，以及參照歐美等先進國家的高城市化率，如美國82%，德國74%，日本的66%，應(yīng)該說，中國的城市化道路看來還有很長的路要走，對國民經(jīng)濟的發(fā)展會帶來無限的商機。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是新型城鎮(zhèn)化對我國未來經(jīng)濟發(fā)展的重大影響。有專家測算，中國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點， 對經(jīng)濟增長的直接和間接貢獻為3 個百分點左右。就可以有1500多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，平均每年至少創(chuàng)造出1500萬個非農(nóng)就業(yè)崗位。城鎮(zhèn)化的發(fā)展通過增加投資和拉動消費，成為推動內(nèi)需的持久動力和中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。

根據(jù)專家初步推算，2010年，農(nóng)民工的年均消費支出在6000元左右，相當于城鎮(zhèn)人口年均消費水平的50%。農(nóng)民工占城鎮(zhèn)人口的37%，但只占城市社會消費品零售總額的20%左右。因為農(nóng)民工收入主要不在城里消費，消費只占收入的40%。而在城里的消費又以食品消費為主，只能占到50%。有資料表明，目前在城鎮(zhèn)打工的2.6億的農(nóng)民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬，是處于“半市民化”狀態(tài)。如果是舉家遷移，并且恩格爾系數(shù)能降到40%左右，那么農(nóng)民工家庭的人均消費就可能增加到7000元左右，相當于城鎮(zhèn)水平的75%。因此，從根本上解決在城鎮(zhèn)流動就業(yè)的農(nóng)村人口舉家定居問題，有可能帶動城鎮(zhèn)低端房地產(chǎn)市場以及工業(yè)制成品市場的消費，并帶動農(nóng)產(chǎn)品的商品消費。

二是新型城鎮(zhèn)化對我國未來社會事業(yè)的重大影響。新型城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市面積的擴張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。根據(jù)哈佛大學(xué)德懷特·鉑金斯的估計， 未來二三十年內(nèi)， 中國將會有2-3億人甚至5億農(nóng)民進城， 按每人20平方米居住面積計算， 就會產(chǎn)生40-120億平方米的潛在住房需求。這對住房的需求又將派生出對住房裝修、家具、家電等消費品的需求。

據(jù)專家測算，在城鎮(zhèn)化進程中，每增加1萬城鎮(zhèn)人口，可以直接帶動基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)投資8億至10億元。如果按我國每年增加1500萬的農(nóng)村勞動人口進城務(wù)工，可直接帶動基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)投資1.5萬億元。城鎮(zhèn)化需要大量的生產(chǎn)性投資，以創(chuàng)造就業(yè)崗位并滿足不斷增加的消費品需求。城鎮(zhèn)化需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資，要對供電、供水、道路、通信、燃氣、熱力、垃圾污水處理等設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，要對教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施進行建設(shè)，要對商貿(mào)、金融等各類服務(wù)業(yè)的設(shè)施進行建設(shè)；城鎮(zhèn)化需要大量房地產(chǎn)投資，滿足住房需求和工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要。從全國來說，城鎮(zhèn)居民每年將多增加近20萬億的國內(nèi)消費需求，將會快速拉動我國內(nèi)需。

三是新型城鎮(zhèn)化對我國未來城市發(fā)展的重大影響。城鎮(zhèn)化帶來的人口和產(chǎn)業(yè)集聚，推動了以金融、保險、物流等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和推動了以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主的生活性服務(wù)業(yè)。城鎮(zhèn)化有利于城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，提升了城市的發(fā)展質(zhì)量，城鎮(zhèn)化也擴展了城市空間，增加了城市的數(shù)量。2011年，我國共有655個城市，比1978年增長了2.4倍。小城鎮(zhèn)數(shù)量達19249個，比1978年增長了8倍。其中，200萬以上城鎮(zhèn)人口城市達36個，增長2.6倍；100萬—200萬城鎮(zhèn)人口城市達83個，增長3.4倍。各類城市人口3.4億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?7.6%；縣城城鎮(zhèn)人口1.2億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.3%；小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口1.3億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2.1%。

從目前全國2.2億的進城農(nóng)民工來看，在總體布局上是向沿海省市遷移。主要集中在我國的廣東、福建、浙江、江蘇、上海和北京。這六省市承接了我國流動人口總量的85%。新型城鎮(zhèn)化就是要實施戰(zhàn)略布局，規(guī)劃全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)體系，在東部地區(qū)，優(yōu)化提升京津冀、長三角和珠三角城市群，在中西部，培育壯大若干城市群。如果將一些中等城市的平均人口規(guī)模增加到100萬人，對全國的上百個城市來講，則可容納6.55億人，超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口的總和。我國目前縣城城鎮(zhèn)人口平均為7萬人，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口平均為7845人。如果每個縣城平均人口增加到10萬人，那么對全國來講，就可以容納1.6億城鎮(zhèn)人口；如果每個小城鎮(zhèn)平均人口達到1.5萬人，那么對全國來講，就可以容納近3億城鎮(zhèn)人口。

四是新型城鎮(zhèn)化對我國可持續(xù)發(fā)展的重大影響。實現(xiàn)節(jié)約農(nóng)業(yè)土地資源， 保護生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，成為新型城鎮(zhèn)化的核心價值體系。

我國人均國土面積只有世界平均水平的三分之一， 節(jié)約土地，保護耕地是我國經(jīng)濟增長和基本建設(shè)的重要方針。目前，我國農(nóng)村宅基地面積戶均高達2.42畝，人均約180平方米， 是城鎮(zhèn)人口人均占有建設(shè)用地面積的2倍多。如果按照每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出1000萬人口計算，可為國家節(jié)約1800平方公里土地，

新型城鎮(zhèn)化將有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）的土地資源節(jié)約有效利用。據(jù)統(tǒng)計90% 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）分布在自然村， 7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）分布在建制鎮(zhèn)， 僅有1%鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）在縣或縣以上城市。分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）使占地規(guī)模增加了約30%左右。新型城鎮(zhèn)化就是要實施產(chǎn)業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中的原則，提高土地產(chǎn)出率。

據(jù)前兩年的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）污染源調(diào)查顯示： 全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）污染源為120萬個之多， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）廢水排放量超過了60億噸，占當年全國工業(yè)廢水排放量的20%； 煙塵排放量1000萬噸， 占全國工業(yè)煙塵排放總量的50%左右； 固定廢棄物排放量2億噸 。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）的分散布局使能源利用率降低了30% ， 資金利用率降低了20%左右， 行政管理費用增加了80% 。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展， 可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（轉(zhuǎn)制企業(yè)）盡可能地集中布局， 真正做到節(jié)約資源， 保護環(huán)境， 促進社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。