改革地方審計機關(guān)管理體制提高審計整改成效

郭自元

為了加強審計監(jiān)督，嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，加大審計查出問題的糾正改進力度，全面樹立審計機關(guān)的審計威信，從體制上突出審計工作的獨立性，有效治理年年查賬問題年年有，違紀(jì)問題屢查屢犯的狀況，有必要探索如何進一步提高審計整改成效的治本之策，切實發(fā)揮審計整改機制作用，從根本上規(guī)范被審單位財政收支行為。本人對此問題談?wù)勛约旱臏\見，僅供參閱。

一、目前我國審計機關(guān)管理體制的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行審計體制屬“行政型”模式，地方審計機關(guān)在地方行政首長和上級審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)本行政區(qū)域的審計工作。國家審計機關(guān)包括兩部分，一是中央審計機關(guān)，即審計署，是國務(wù)院組成部門，受國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計機關(guān)，由省市縣三級審計機關(guān)組成，實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，人事和審計經(jīng)費歸同級地方政府管理。審計機關(guān)在體制上隸屬于國家行政系列，是國家各級行政機構(gòu)的組成部分，對政府負責(zé)并報告工作。

中央審計機關(guān)在國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，行政層級高，審計權(quán)威大，審計范圍廣，審計整改相對比較好。

地方審計機關(guān)作為地方政府組成部門，全體人員的“生計”在地方政府掌握之中，這使得地方審計機關(guān)不得不面對來自各方面的干擾，且難以有效抗拒，經(jīng)常要進行兩難選擇，一方面要查處被審計單位的違法違規(guī)的財政收支問題，另一方面還要保護地方利益，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，審計人員經(jīng)常不得不做出違心的選擇?，F(xiàn)行體制地方審計機關(guān)難以跳出本級政府的“手心”，地方審計機關(guān)逐漸顯現(xiàn)地方政府“內(nèi)審部門”的特征，審計機關(guān)在監(jiān)督政府行為方面難于有大的作為，究其原因還是現(xiàn)行審計法限制了地方審計機關(guān)的獨立性。

二、改革地方審計機關(guān)管理體制的客觀必要性

地方審計機關(guān)管理體制作為我國上層建筑重要組成部分，同樣出現(xiàn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟基礎(chǔ)的狀況，也到了必須改革的時候。現(xiàn)行地方審計機關(guān)管理體制歷經(jīng)三十年，依法處理和處罰了許多違規(guī)違紀(jì)問題，在此期間審計法雖然作了二次修改，卻始終沒能觸碰地方審計機關(guān)管理體制這個核心問題。省以下地方審計機關(guān)的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，當(dāng)前地方審計機關(guān)管理體制卻沒絲毫改變，束縛審計工作繼續(xù)發(fā)展的弊端逐漸顯現(xiàn)。比如地方審計機關(guān)沒有超脫的獨立性，審計人員和審計經(jīng)費歸當(dāng)?shù)卣芾?，審計職?quán)受地方政府權(quán)力的束縛等一系列問題。地方審計機關(guān)逐漸演變成地方政府的“內(nèi)審部門”，這違背了審計法的立法初衷，應(yīng)該盡快將其納入國家政治體制改革范圍之中，否則審計工作就難于有大的作為，審計的獨立性、公正性和有效性必然受影響，審計整改也難徹底到位，更談不上充分發(fā)揮地方審計機關(guān)對經(jīng)濟活動的監(jiān)督管理職能。從某一角度來看，審計整改是衡量審計工作好壞的標(biāo)尺，一個地方審計整改工作做得到位，就說明這個地方的審計工作做得好。審計監(jiān)督的主要對象是財政資金，也就是被審計單位的財政收支活動，而財政收支活動的管理權(quán)是各級政府部門行政職能的重要組成部分。不合法行政行為的發(fā)生和不合理行政權(quán)力的使用，往往都會在財政收支活動中體現(xiàn)出來，審計工作一是要充分揭示被審單位財政收支活動中存在的違法違紀(jì)行為，二是要被審單位全面整改審計查出的財政收支活動中存在的問題，讓一切行政權(quán)力都在法制框架內(nèi)正確有序運行，只有審計整改全面到位，才能提高政府各部門依法行政的自覺性，凸顯審計機關(guān)的權(quán)威，被審單位不當(dāng)行政行為才能減少甚至不再發(fā)生同樣的違紀(jì)問題，所以說審計整改是促進地方政府部門依法行政的有效途徑，改革現(xiàn)行地方審計機關(guān)管理體制是提高審計整改成效的客觀要求。

三、當(dāng)前審計整改工作面臨的困難

審計整改是審計工作的最后歸宿。審計整改是指被審計單位根據(jù)審計機關(guān)依法審計做出的處理決定或提出的建議，對其自身存在的違法違規(guī)問題進行糾正和改進的過程。它包括兩個方面的內(nèi)容，一是被審計單位執(zhí)行審計機關(guān)作出的審計決定的行為，二是被審計單位根據(jù)審計報告提出的意見建議，采取措施進行整改，提高內(nèi)部管理水平的行為。在當(dāng)前地方審計機關(guān)管理體制下，審計整改工作面臨的困難：

1.被審計單位自覺進行審計整改的意愿不強。少數(shù)被審計單位存在本位主義，單位局部利益放在第一位，財經(jīng)法紀(jì)放在第二位，抵觸情緒較大，思想認識不到位，仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關(guān)等錯誤認識，或者主觀上有意識地進行“選擇性整改”對其有利的部分，比如加強內(nèi)部管理的建議往往容易接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項、糾正以前年度發(fā)生的問題等，被審計單位的態(tài)度就變得消極，難以整改徹底到位。

2.地方審計機關(guān)逐漸顯現(xiàn)地方政府“內(nèi)審部門”的特征。比如有些涉及地方利益的違紀(jì)問題，要全面整改到位有很大難度，所以審計工作側(cè)重于審計項目計劃的完成和違紀(jì)資金的收繳處罰，未將審計整改與審計查處問題放在同等重要位置。當(dāng)然，出現(xiàn)這種情況的主要原因還是地方審計機關(guān)管理體制不合理。審計法規(guī)定地方審計機關(guān)作為本級政府組成部門，接受當(dāng)?shù)卣姓组L的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時審計經(jīng)費又列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，地方政府才是地方審計機關(guān)實質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)，這種監(jiān)督方與被監(jiān)督方相互交織的利益關(guān)系，迫使地方審計機關(guān)在審計過程中必然有所顧慮。

因此，要破解阻礙審計事業(yè)發(fā)展的障礙，就必須改革現(xiàn)行地方審計機關(guān)管理體制。省以下審計機關(guān)人事和財務(wù)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，是突出審計機關(guān)獨立性，增強審計威力，提高審計整改成效，治理屢審屢犯現(xiàn)象的治本之策。

四、地方審計機關(guān)管理體制改革架構(gòu)的設(shè)想

我國審計體制改革的總體方向應(yīng)該是“行政型”審計體制向“立法型”審計體制轉(zhuǎn)變。根據(jù)目前情況本人建議，設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的最高人民審計院（即“一府三院制”）。審計院向全國人民代表大會和全國人大常委會負責(zé)并報告工作，不再作為政府的組成部門。審計院長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免。地方審計機關(guān)相應(yīng)從各級政府中分離出來，由最高人民審計院垂直領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)任免由上級審計機關(guān)決定。賦予各級審計機關(guān)獨立審計處理權(quán)和處罰權(quán)。這項改革舉措可以分兩步實施：第一步，首先省以下地方審計機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制；第二步，外部條件成熟后，省以下地方各級審計機關(guān)全部由最高人民審計院垂直領(lǐng)導(dǎo)管理，審計經(jīng)費單獨列入國家預(yù)算。

這種“立法型”審計體制是保證審計獨立性的唯一有效手段?，F(xiàn)階段中央審計機關(guān)的審計獨立性強于地方審計機關(guān)，地方審計機關(guān)更顯改革的迫切性。

1.省以下地方審計機關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制。從獨立性角度出發(fā)，在“立法型”審計體制下，我國實行省以下地方審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制，即市、縣審計機關(guān)的人事、財務(wù)、審計業(yè)務(wù)由省級審計機關(guān)統(tǒng)一管理；省級審計機關(guān)接受審計署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這樣就使得地方審計機關(guān)能夠更加獨立有效的進行審計監(jiān)督，保證地方審計機關(guān)審計監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。

2.地方審計經(jīng)費預(yù)算編報制度。由市縣級審計機關(guān)逐級上報審計經(jīng)費預(yù)算，省審計院匯總審核后報經(jīng)省人民代表大會或常務(wù)委員會審議通過后，由省財政廳單獨列入省級年度預(yù)算，審計經(jīng)費不受省以下地方政府財政部門的制約，審計機關(guān)開展審計業(yè)務(wù)工作就沒有后顧之憂，不必為辦案經(jīng)費發(fā)愁，在審計執(zhí)法過程中，就可以專心查處被審單位中的違法亂紀(jì)問題。

3.改進地方審計項目計劃編報方法。地方審計機關(guān)根據(jù)省級審計機關(guān)制訂的審計項目計劃，結(jié)合本地實際編制審計項目計劃，提交本級人民代表大會或人大常委會議審議通過后實施，年終向本級人大常委會報告本年度審計項目計劃實施結(jié)果報告。本級人大常委會審議通過后責(zé)成本級政府對審計機關(guān)反映的問題進行審計整改。雖然審計業(yè)務(wù)不受地方政府管理，但是審計工作依然可以發(fā)揮促進地方經(jīng)濟健康發(fā)展的作用。

4.上級地方審計機關(guān)全面垂直管理下級地方審計機關(guān)。地方審計機關(guān)從地方政府組成部門分離出來后，上級地方審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的人事、財務(wù)和業(yè)務(wù)進行全面垂直管理，由過去的業(yè)務(wù)管理變成全方位的實質(zhì)性管理。上級審計機關(guān)可以在本系統(tǒng)內(nèi)根據(jù)情況調(diào)配審計人員，使地方審計力量分布更加合理，審計人員的有序流動，有利于解決地方審計機關(guān)人員結(jié)構(gòu)不合理問題，便于審計機關(guān)資源的整合，提高審計執(zhí)法能力。同時審計經(jīng)費得到可靠保障，完全擺脫地方政府對審計工作的牽制干預(yù)。

五、改革地方審計機關(guān)管理體制的重要意義

審計監(jiān)督是憲法確立的一項監(jiān)督制度，是推動民主法治建設(shè)，保障經(jīng)濟健康運行的不可或缺的重要手段。加強審計整改工作、確保審計揭示的問題糾正到位，是各級政府、各有關(guān)部門和單位推進依法行政的具體體現(xiàn)，對于維護財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益、推動反腐倡廉建設(shè)，促進我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展，具有重要意義。審計查出問題后，如果不及時糾正、不迅速整改，就達不到審計的目的，就無法實現(xiàn)審計的預(yù)期效果，就談不上維護審計工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在政府行政機關(guān)逐漸轉(zhuǎn)變職能，減少行政審批的情況下，更要充分認識到加強審計監(jiān)管工作的重要性，監(jiān)管只能加強不能削弱，審計監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計整改是審計監(jiān)督的主要內(nèi)容，通過對審計機關(guān)自身管理體制改革，突出審計獨立性，減少審計干預(yù)，提高審計權(quán)威性和公正性，從外部進一步促進被審單位增強做好審計整改工作的自覺性和主動性，促進政府進一步提高執(zhí)行力和公信力，有利于構(gòu)建新時期審計整改長效機制。

我國地方審計機關(guān)管理體制改革與完善，是提高審計整改成效的治本之策，它必將帶給地方審計事業(yè)進一步發(fā)展新的契機，推動審計事業(yè)走向更加輝煌的未來。（作者單位：撫州市臨川區(qū)審計局）