SPS協(xié)定中的科學(xué)證據(jù)及預(yù)防原則

辛芳　王幸榮

自入世以來，我國農(nóng)產(chǎn)品的出口多次受阻于SPS措施。到2005年，42%的農(nóng)產(chǎn)品、食品出口受到國外SPS措施的影響，其直接損失與當年出口額之比為26.7%，機會損失與當年出口額之比高達96.6%。一國要采取SPS措施首先要確定實施該措施有科學(xué)依據(jù)，這就是科學(xué)證據(jù)原則在SPS協(xié)定中的體現(xiàn)。但當科學(xué)證據(jù)不充分時，成員國可以采取臨時措施，這被看作預(yù)防原則在SPS協(xié)定中的體現(xiàn)。

科學(xué)證據(jù)原則和預(yù)防原則的內(nèi)容

《sPS協(xié)定》的科學(xué)證據(jù)原則主要體現(xiàn)在協(xié)定的第2.2條。其規(guī)定，各成員應(yīng)確保任何動植物檢疫措施的實施不超過為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的限度，并以科學(xué)原理為依據(jù)，如無充分的科學(xué)證據(jù)則不再維持，但第五條第7款規(guī)定的情況除外。該條款規(guī)定了兩方面的內(nèi)容，前半部分規(guī)定了成員的義務(wù)，后半部分規(guī)定了該義務(wù)在一定情況下的例外。在WTO的司法實踐中，成員間的爭議主要起因于對該規(guī)定的不同理解上，本文將結(jié)合案例進行具體分析。

科學(xué)依據(jù)是SPS協(xié)議的首要標準，是一切檢疫規(guī)則的基石。根據(jù)SPS協(xié)議，科學(xué)依據(jù)來源于兩個方面：一是協(xié)議指定的三大國際機構(gòu)制定的國際標準；二是在沒有國際標準或者某一成員國想要制定高于國際標準的SPS措施時，則必須進行相關(guān)的風(fēng)險評估。

在有關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分的情況下，協(xié)議第5條第7款規(guī)定，成員可根據(jù)現(xiàn)有的有關(guān)信息，包括來自有關(guān)國際組織以及其他成員方實施的動植物檢疫措施的信息，臨時采用某種動植物檢疫措施。在這種情況下，各成員應(yīng)尋求獲得額外的補充信息，以便更加客觀地評估風(fēng)險，并相應(yīng)地在合理期限評價動植物檢疫措施。此條款允許成員方在有關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分的情況下采用臨時性的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議。第5.7條第一句話包含適用于臨時措施的兩個標準“在對風(fēng)險進行客觀評估”，而“有關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分”的情況下采取臨時措施；在“可獲得的有關(guān)信息基礎(chǔ)”上采取臨時措施。我認為該款是預(yù)防原則在協(xié)議中的體現(xiàn)，可以將預(yù)防原則作為他們采取相關(guān)SPS措施的依據(jù)，而且有被告方直接以預(yù)防原則為依據(jù)來抗辯。

目前WTO對于預(yù)防原則的含義和范圍問題還沒有達成共識，但存在一個共同被提及的說法，即“當任一活動對人體健康及環(huán)境產(chǎn)生傷害的威脅時，預(yù)防原則即應(yīng)實行，縱令其間科學(xué)上的因果關(guān)系尚未完全建立”。具體來說，預(yù)防原則是指當對人體健康及環(huán)境產(chǎn)生高風(fēng)險時，預(yù)防措施應(yīng)即介入，不論事實上科學(xué)證據(jù)充分與否。那怎么證明處于這種情況呢？這就產(chǎn)生了預(yù)防原則的另一特色，那就是“一旦科學(xué)上的不確定性存在，我們即將舉證責(zé)任由原應(yīng)證明因果關(guān)系存在的科學(xué)家身上，轉(zhuǎn)由采取危險措施者負擔(dān)”。迄今為止，WTO對于如何適用預(yù)防原則采取了較為保留的態(tài)度，用預(yù)防原則來主張其做法的SPS措施很難得到WTO成員方的一致認同。

兩原則在實踐中的運用

那這兩個原則在實踐中又是怎么應(yīng)用的呢？WTO爭端解決機制對SPS措施案例的審理和裁決，無疑在這方面為我們提供了很好的借鑒。雖然從嚴格法律意義上講爭端解決機構(gòu)的裁決僅具有個案性，但實際上卻具有“先例約束”的效力。我們將結(jié)合具體案例對這兩個原則的運用進行分析。

（一）歐共體荷爾蒙牛肉案

1980年在意大利發(fā)生了令人震驚的荷爾蒙事件。肉牛飼養(yǎng)者為了提高經(jīng)濟效益在飼養(yǎng)過程中普遍使用荷爾蒙為肉牛催肥，荷爾蒙含量很高的注射部位進入了制造嬰兒食品用的牛肉，使嬰兒出現(xiàn)異性特征。因此自1981年開始，歐盟相繼通過一系列指令，禁止使用荷爾蒙添加劑的牛肉進口到歐盟市場。歐共體的禁令頒布以后，引起美國牛肉生產(chǎn)者的強烈不滿。在美國，很多農(nóng)場也使用荷爾蒙添加劑飼養(yǎng)肉牛。但是，美國農(nóng)場主使用的方法和歐洲不同，是通過荷爾蒙緩釋裝置固定在牛耳朵后面，它會自動緩慢而均勻地釋放荷爾蒙，使飼料發(fā)揮更高的效益，牛耳朵在美國是不作為食品的，所以也就不會發(fā)生意大利的悲劇。美國生產(chǎn)者認為，歐共體不加區(qū)別地一律禁止銷售用荷爾蒙添加劑飼養(yǎng)的牛肉，對美國生產(chǎn)者不利。

關(guān)于科學(xué)證據(jù)方面，絕大多數(shù)的科學(xué)觀點都表明人類食用使用催生性荷爾蒙飼養(yǎng)的動物肉類并無健康風(fēng)險，但在歐共體組織的研討會上，有一個叫盧西爾的博士認為，催生性荷爾蒙的使用會使乳腺癌的發(fā)病風(fēng)險增加大約一百萬分之一。那么這就存在一個問題：科學(xué)證據(jù)是否包含非主流科學(xué)家的意見呢？這引起了諸多爭議，學(xué)者的意見也不統(tǒng)一。上訴機構(gòu)對于是否包含非主流科學(xué)家的意見陳述也極為模糊。此案中人類使用含有荷爾蒙的動物肉類并未對人類生命產(chǎn)生威脅，因此上訴機構(gòu)最終采用的是主流性的科學(xué)觀點。

在預(yù)防原則方面，本案中的專家組和上訴庭對它的地位都沒有給出明確的定位，但二者都聲稱其要素已被寫進第5條第7款之中。按照上訴機構(gòu)的話說，各種因素，包括成員建立自己適當?shù)男l(wèi)生保護水平的權(quán)利，都證明了預(yù)防原則已在SPS協(xié)定的不同規(guī)定中得到了體現(xiàn)。

（二）轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品案

早在20世紀80年代中期，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)時，其巨大的收益和巨大的風(fēng)險及不確定性就引起了世界的高度關(guān)注。美國是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的積極倡導(dǎo)者，并在該領(lǐng)域取得了絕對的技術(shù)優(yōu)勢。在對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的風(fēng)險進行評估時，美國傾向于采取一種產(chǎn)品方法，即認為將該技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不必然會導(dǎo)致風(fēng)險的發(fā)生，而只有當其終端產(chǎn)品與傳統(tǒng)的非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品有實質(zhì)性差別時，才應(yīng)對其進行嚴格規(guī)制。歐盟及其成員國對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的態(tài)度則相對保守，特別是在“瘋牛病”等公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，歐洲人對食品安全的緊張神經(jīng)一刻也未松弛過，以至于有人驚呼歐洲在轉(zhuǎn)基因技術(shù)的商業(yè)開發(fā)方面已全面落后于美國。

歐共體頒布了“2001/18號指令（Dkrective 2001/18）”，并另外頒布了規(guī)范“新穎食品和新穎食品成分”的“258/97號條例（Regulation 258/97）。上述指令要求歐共體對生物技術(shù)可能造成的人類健康和環(huán)境風(fēng)險進行個案評估，以此為基礎(chǔ)來決定是否許可某一生物技術(shù)產(chǎn)品的銷售。2003年8月18日，美國聯(lián)合加拿大、阿根廷兩大生物技術(shù)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國正式向世貿(mào)組織提出申訴，指責(zé)歐盟對生物技術(shù)產(chǎn)品的進口禁令“沒有科學(xué)依據(jù)”，違反了世貿(mào)規(guī)則，要求組建WTO爭端解決小組，對歐盟的做法作出裁決。2006年9月29日，WTO公布了最終裁定。WTO爭端解決專家組認為，歐盟在采取其認為的保證食品安全的貿(mào)易管制措施的過程中，明顯出于政治利益的考慮而非科學(xué)的充分論證，違反了SPS協(xié)定。這個裁定具有重大意義，它肯定了科學(xué)評估在評價健康狀況和環(huán)境風(fēng)險的中心地位，優(yōu)先于國際食品安全的一般規(guī)定。

對于預(yù)防原則，盡管環(huán)境公約和宣言中明確規(guī)定或蘊涵著此原則，一些國家在國內(nèi)層面上也在參考和應(yīng)用，但一直沒有一個國際法庭的權(quán)威裁定適用此原則。因此，預(yù)防性原則是否成為一個公認的一般準則或通用國際法的爭議仍在進行。本案的專家小組沒有試圖解決這一問題，也沒有必要這么做。專家小組最后認定，沒有必要依賴一些特別規(guī)定，如《生物多樣性公約》、《生物安全議定書》等來解釋本爭端中的WTO協(xié)定，并以解決條件尚未成熟為由，回避了預(yù)防性原則的法律地位。專家組的這一結(jié)論，給有關(guān)的國家構(gòu)建適用于本國的轉(zhuǎn)基因安全管理體制留下了空間。

在《sPs協(xié)定》的運用過程之中，規(guī)定以科學(xué)證據(jù)作為分水嶺，對于維持公共衛(wèi)生措施的主權(quán)和保護貿(mào)易自由化的目標是非常明智的做法。預(yù)防原則作為一項國際法的原則，其法律地位仍存有爭議。但是隨著一些高科技、高風(fēng)險產(chǎn)品的出現(xiàn)，預(yù)防原則會得到適用，這只是時間的問題。因此，中國作為《SPS協(xié)定》的締約國，應(yīng)該充分注重以往案例中已經(jīng)發(fā)展出來的一些對協(xié)定規(guī)則的理解。

編輯 趙麗芳