城市病有藥可醫(yī)

黃蓉

城市化也稱之為城鎮(zhèn)化、都市化，不同的學(xué)科從不同的角度對(duì)之有不同的解釋，一般認(rèn)為是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)地域、農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的過(guò)程；是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。

改革開(kāi)放以后，中國(guó)逐步放開(kāi)了原有對(duì)人口流動(dòng)的控制，大量農(nóng)民工流向了城市，同時(shí)加快了城市化的進(jìn)程。但是中國(guó)城市化的滯后給中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展帶來(lái)了一系列的矛盾。為此，本刊記者特邀清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院責(zé)任教授、博士生導(dǎo)師蔡繼明對(duì)我國(guó)城市化問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。

接受大城市化

每年春節(jié)始末，一場(chǎng)上億人口規(guī)模的往返大遷徙就會(huì)在中國(guó)航空、鐵路、公路等所有交通形式中上演。2008年，一場(chǎng)異常大雪覆蓋了中國(guó)南方，超過(guò)2億旅客受困于火車站、航空站和公路上。這場(chǎng)空前規(guī)模的交通中斷震驚了世界，自此中國(guó)城市化進(jìn)程成為了世界關(guān)注的話題。

這類新聞——尤其是似乎暴露新近城市化經(jīng)濟(jì)體脆弱性的任何新聞——讓許多發(fā)展中國(guó)家的政府心驚膽戰(zhàn)。過(guò)去30年，世界的城市人口從16億增長(zhǎng)到33億；未來(lái)30年，發(fā)展中世界的城市將增加20多億人口。但許多政府已開(kāi)始懷疑自己能否應(yīng)付規(guī)模如此巨大的城市化；一些政府的結(jié)論是應(yīng)該放慢城市化進(jìn)程，以盡可能緩和社會(huì)劇變。在產(chǎn)生這種觀點(diǎn)的原因中，反城市化的偏見(jiàn)主義和冷靜分析各占一半。

思潮的動(dòng)蕩也蔓延到國(guó)內(nèi)。中國(guó)的城市化速度是不是過(guò)快了，到底是應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展大城市還是小城鎮(zhèn)，一直眾說(shuō)不一。蔡繼明教授通過(guò)比較小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略和大城市戰(zhàn)略的利弊，以及國(guó)家城市化戰(zhàn)略選擇的演變，最終對(duì)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展做出分析——我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中后期，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展大城市；轉(zhuǎn)變空間城市化為主為人口城市化為主。

蔡繼明教授進(jìn)一步闡述道，所謂優(yōu)先發(fā)展大城市，并非完全排斥中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，而是強(qiáng)調(diào)以發(fā)展大城市為主，中小城市和小城鎮(zhèn)為輔。

2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略。顯然，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”也并非大中小城市和小城鎮(zhèn)同步發(fā)展或平行發(fā)展。根據(jù)人口、土地、工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，在城市化進(jìn)程中，大中小城市和小城鎮(zhèn)的地位和比重一定是有高低大小之分的。

大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，是我國(guó)改革開(kāi)放初期為適應(yīng)“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化模式而采取的戰(zhàn)略。我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村工業(yè)化已轉(zhuǎn)向城市工業(yè)化，以小城鎮(zhèn)為主的城市化模式也應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變成以大城市為主的城市化模式。大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要載體，是推進(jìn)新型工業(yè)化的基礎(chǔ)；以服務(wù)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)大量吸納就業(yè)尤其是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力是解決就業(yè)壓力的主要途徑，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)需要人口的高度密集才能作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)盈利，因此大城市能為服務(wù)業(yè)發(fā)展提供更廣闊的空間；大城市比中小城市更能集約和節(jié)約使用土地、更易于控制和減少污染，更有利于我國(guó)耕地集約化經(jīng)營(yíng)。基于以上從城市的經(jīng)濟(jì)功能、吸納就業(yè)的能力、控制污染的功能和占用耕地的數(shù)量所做的分析，大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)越于大中小并重戰(zhàn)略，更優(yōu)越于小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。

城市化應(yīng)以人為本

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后是一個(gè)更現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。數(shù)年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直因?yàn)橹匾曀俣容p視平衡而廣受批評(píng)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)一直持續(xù)增長(zhǎng)但缺乏考慮，迅猛向前但危機(jī)四伏。

但蔡繼明教授對(duì)于中國(guó)城市化進(jìn)程過(guò)快的批評(píng)有不同的見(jiàn)解：增長(zhǎng)還不夠快。這個(gè)不夠快主要是指人口城市化。

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)城市在空間的擴(kuò)展速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市人口的增長(zhǎng)速度。快速的發(fā)展使得漁村變?yōu)楣I(yè)區(qū)，工業(yè)區(qū)又成了金融中心，但這樣的發(fā)展同時(shí)也帶來(lái)了負(fù)面影響。過(guò)重的投資比重壓縮了消費(fèi)的增長(zhǎng)，重工業(yè)又使得服務(wù)業(yè)難以發(fā)展，這就好像是說(shuō)制造產(chǎn)品比服務(wù)于人更加重要。

從城鎮(zhèn)與農(nóng)村人均建設(shè)用地增加幅度的比較，和城市與縣城、建制鎮(zhèn)人均建設(shè)用地增加幅度的比較，及相關(guān)國(guó)際比較中，我們都可以判定：我國(guó)空間城市化已經(jīng)過(guò)快，人口城市化相對(duì)滯后嚴(yán)重，二者之間確實(shí)呈現(xiàn)了比較嚴(yán)重的非協(xié)調(diào)發(fā)展。如果繼續(xù)保持目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在2030年70%的人口城鎮(zhèn)率的目標(biāo)下，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積需增加約11萬(wàn)平方公里。顯然，這是不可能完成的。從地方政府的成本收益角度可以發(fā)現(xiàn)，地方政府推動(dòng)空間城市化的動(dòng)力很大，而在人口城市化方面則幾乎沒(méi)有動(dòng)力。究其根源，則在于城鄉(xiāng)二元土地制度、財(cái)政制度和地方官員的政績(jī)考核機(jī)制。因而，推進(jìn)我國(guó)人口城鎮(zhèn)與空間城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵在于改革上述制度，從而調(diào)整地方政府的相關(guān)行為。

中國(guó)正在適應(yīng)現(xiàn)代的發(fā)展模式，變得更像一個(gè)資本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，即消費(fèi)者和服務(wù)者是經(jīng)濟(jì)主力。這兩種積極的趨勢(shì)可以相互促進(jìn)，因?yàn)榉?wù)業(yè)比工業(yè)更利于吸納勞動(dòng)力，它的增長(zhǎng)將促進(jìn)工資乃至家庭收入的增加。工資袋鼓了，消費(fèi)自然就得到動(dòng)力，而消費(fèi)支出反過(guò)來(lái)又利于服務(wù)業(yè)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說(shuō)的那樣，在經(jīng)濟(jì)生活中，“結(jié)果成為原因，原因變成結(jié)果”。

2012年， 52.6﹪的城市化率（按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局口徑稱城鎮(zhèn)化率）存在很大的水分，這其中包含了2.34億農(nóng)民工及其家屬。由此可見(jiàn)，我國(guó)實(shí)際的城市化水平遠(yuǎn)比官方公布的低得多。

由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸成熟，勞動(dòng)力市場(chǎng)的供不應(yīng)求反映的是中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在接近其極限的狀態(tài)下運(yùn)轉(zhuǎn)，人口的城市化已迫在眉睫。

“中國(guó)特色”不是借口

大量農(nóng)村人口進(jìn)城為城市化發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，他們并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的市民化，更沒(méi)有分享到與他們的巨大貢獻(xiàn)相一致的城市化收益。已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)在城市化發(fā)展進(jìn)程中居然積累下一個(gè)2.6億的農(nóng)民工弱勢(shì)群體，從而使中國(guó)式城市化患有遠(yuǎn)比“拉美病”更為嚴(yán)重的“中國(guó)病”。

說(shuō)它是滯后的，是因?yàn)榫椭袊?guó)在18世紀(jì)所具備的城市化發(fā)展的充分必要條件而言 ，它至少應(yīng)和歐洲的城市化發(fā)展同步。但是由于種種原因，特別是持續(xù)不斷的戰(zhàn)亂等諸因素，使中國(guó)式城市化脫離了世界城市化的正常軌道，直到今天，它還低于世界城市化平均水平，仍然沒(méi)有完成城市化過(guò)程。

蔡繼明教授認(rèn)為，中國(guó)式城市化的政策導(dǎo)向和頂層設(shè)計(jì)，必須體現(xiàn)人民大眾的意志、愿望、權(quán)力和利益。實(shí)現(xiàn)人口的城市化要著眼于農(nóng)民工進(jìn)城落戶。為此，必須根據(jù)中共十七屆三中全會(huì)的精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步縮小國(guó)家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，讓農(nóng)民分享工業(yè)化城市化的成果，同時(shí)加快農(nóng)村家庭承包地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

除了上述土地制度改革外，蔡繼明教授建議政府還應(yīng)采取如下一系列配套的政策：加快戶籍制度改革，健全和完善農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)政策法規(guī)，真正給予進(jìn)城農(nóng)民以平等的居民待遇；完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度和教育制度，消除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的失業(yè)和醫(yī)療的后顧之憂，必須建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度；統(tǒng)計(jì)和公布涵蓋城鄉(xiāng)的真實(shí)失業(yè)率，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的就業(yè)制度，把實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的充分就業(yè)作為各級(jí)政府解決民生問(wèn)題之本；大力發(fā)展中小企業(yè)，有效地吸納轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；提供大量廉價(jià)自住房，為新增城市人口提供基本住房保障，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定高速發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力等。

在農(nóng)民工問(wèn)題上，諸多的矛盾在“中國(guó)特色”的掩蓋下被刻意地回避了。對(duì)此，蔡繼明教授毅然說(shuō)道：“‘中國(guó)特色不應(yīng)成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)其他國(guó)家沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的矛盾不可調(diào)和的借口。所謂解鈴還須系鈴人，有些事情，是決策者自己給自己設(shè)下的桎梏，畫(huà)地為牢，要想解決問(wèn)題，也只有他們自己拔除當(dāng)初設(shè)下的桎梏走出來(lái)。為加快城市化進(jìn)程提供必要的制度保障，勢(shì)必要徹底鏟除城鄉(xiāng)戶籍管制、改革農(nóng)村土地制度、解決農(nóng)民工在住房、就業(yè)、子女就學(xué)等方面的同等市民待遇問(wèn)題。”

站在前人肩膀上的深思

在國(guó)外媒體眼中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以“火箭式”速度崛起。但是，在舉世矚目的飛躍崛起中，社會(huì)矛盾也越來(lái)越尖刻。很多人對(duì)未來(lái)發(fā)展宏圖的規(guī)劃似乎越來(lái)越迷茫起來(lái)：在東南沿海，北京、上海、廣州等大城市已經(jīng)躋身于世界大都會(huì)前列之林，其角色已從“追逐者”躍升為“領(lǐng)跑者”，這些大城市在“歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市化發(fā)展過(guò)程”這本歷史教科書(shū)中所能汲取的“養(yǎng)分”越發(fā)的捉襟見(jiàn)肘，更多地需要自己斬劈荊棘開(kāi)拓新道路、探索新模式；在中西部地區(qū)，地域之廣袤、發(fā)展之不均、民族之多樣、情況之復(fù)雜是以往任何發(fā)達(dá)國(guó)家都沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)的，“農(nóng)民工”這一中國(guó)式特殊群體的龐大規(guī)模也是其他國(guó)家前所未有的。在農(nóng)民占人口比例大多數(shù)的情況下，如何實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及剩余農(nóng)村的現(xiàn)代化問(wèn)題成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的一步棋。

在創(chuàng)新面臨瓶頸的同時(shí)，中國(guó)站在前人肩膀上的發(fā)展并沒(méi)有完全規(guī)避掉前人的失誤，這些累積的失誤像毒瘤一般潛藏在騰飛巨龍的體內(nèi)，完全清除需要大動(dòng)干戈，暫時(shí)擱置便隨時(shí)可能隱隱發(fā)作甚至全面爆發(fā)。

中世紀(jì)伊始，倫敦由于快速工業(yè)化及燃煤量的劇增開(kāi)始出現(xiàn)大氣污染的問(wèn)題，面對(duì)城市里滔天的朦朧景色，倫敦被冠上了“霧都”的名號(hào)。20世紀(jì)20年代，由于政府對(duì)工業(yè)加強(qiáng)管理，煤在工業(yè)燃料中所占的比例下降，污染有所減輕，但并無(wú)質(zhì)的改觀。悲劇終于在一步步的醞釀中上演。1952年12月4日，倫敦上空的冷高壓導(dǎo)致大氣濕度增加，風(fēng)力微弱，污染物難以擴(kuò)散，嗆人的濃厚煙霧彌漫全城5天之久，幾天內(nèi)死亡人數(shù)比平時(shí)增加了4000人，這就是著名的“倫敦大霧”事件。類似的煙霧災(zāi)害隨后又發(fā)生過(guò)幾次，對(duì)英國(guó)人產(chǎn)生了很大震動(dòng)。事已至此，英國(guó)人才痛定思痛將治理污染鄭重抬上議程。即使如此，在經(jīng)歷了一個(gè)多世紀(jì)漫長(zhǎng)治理的今天，倫敦雖然摘掉了“霧都”的帽子，但空氣質(zhì)量仍是歐洲大城市中最差的，沒(méi)有之一。

令人遺憾的是，百年后的我們并沒(méi)有汲取教訓(xùn)，“霧都”的帽子被扣在了北京等大城市的頭上。我國(guó)很早之前就已經(jīng)提出了可持續(xù)發(fā)展模式，但理論研究遠(yuǎn)勝于實(shí)踐應(yīng)用。在地方實(shí)際操作中，決策者面對(duì)GDP數(shù)字持續(xù)飆升的金色誘惑，又有幾個(gè)會(huì)選擇拾起可持續(xù)發(fā)展這個(gè)綠色橄欖枝。即使悲劇的重復(fù)上演有著這般那般的種種緣由，但我們都清楚地知道“先污染后治理”這條歐美發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的彎路其實(shí)是可以避免重蹈覆轍的。站在前人的肩膀上，我們可以做得更好。

疾在腠理、在肌膚、在腸胃，湯熨、針石、火齊尚之所及也；然在骨髓，司命之所屬，無(wú)奈何也。我國(guó)的城市病得以醫(yī)治的前提是決策者首先承認(rèn)“寡人有疾”，方能因病下藥。

正如蔡繼明教授所言：“我國(guó)城市病雖然病得不輕，但并非無(wú)藥可救；只要決策者更正以往的錯(cuò)誤，認(rèn)清現(xiàn)下的形勢(shì)，研究出未來(lái)可行性的調(diào)整發(fā)展策略，中國(guó)的城市化之病完全有藥可解，并且沿著健康、穩(wěn)定的模式持續(xù)地發(fā)展下去。”

良醫(yī)難求。在城市化發(fā)展的探索中，我們需要更多優(yōu)秀的學(xué)者發(fā)出不同的聲音，不斷指出社會(huì)中的各種詬病，發(fā)散思維探索科學(xué)發(fā)展之道，并把這股新鮮的血液注入中國(guó)的心臟并隨著脈搏流淌全身，讓已經(jīng)覺(jué)醒的中國(guó)巨龍發(fā)出更加響亮的吼聲。