誠(chéng)信政策系統(tǒng)運(yùn)行的變遷態(tài)勢(shì)

方艷

【內(nèi)容提要】 政策系統(tǒng)經(jīng)歷著一個(gè)歷時(shí)性的變遷。我國(guó)改革開(kāi)放三十多年來(lái)，誠(chéng)信政策系統(tǒng)運(yùn)行的變遷態(tài)勢(shì)主要集中在以下五個(gè)方面。一是對(duì)象的擴(kuò)散：由單一的、部門(mén)的到整個(gè)體系；二是領(lǐng)域的延伸：由道德領(lǐng)域到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域；三是認(rèn)識(shí)的變化：由傳統(tǒng)道德中的誠(chéng)信問(wèn)題到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新道德；四是模式的發(fā)展：由地方促中央到中央帶動(dòng)地方；五是力量的協(xié)調(diào)：政府組織站在公眾角度去執(zhí)行政策。

【關(guān)鍵詞】 誠(chéng)信 政策系統(tǒng) 變遷態(tài)勢(shì)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2013）08-0018-03

按照公共政策學(xué)的理論，政策運(yùn)行系統(tǒng)是指政策運(yùn)行過(guò)程中的構(gòu)成要素及其動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。政策系統(tǒng)的運(yùn)行不僅有共時(shí)性的各種不同層級(jí)的政策法規(guī)的并存與共生，同時(shí)，政策系統(tǒng)的運(yùn)行也經(jīng)歷著一個(gè)歷時(shí)性的變遷。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的社會(huì)建構(gòu)，誠(chéng)信問(wèn)題經(jīng)歷了一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程，其內(nèi)涵越來(lái)越豐富，越來(lái)越受重視，范圍越來(lái)越廣，其應(yīng)對(duì)政策也呈現(xiàn)了相應(yīng)的變遷態(tài)勢(shì)。

一、對(duì)象的擴(kuò)散：由單一的、部門(mén)的到整個(gè)體系

對(duì)象的擴(kuò)散是指政策首先針對(duì)的是單個(gè)的失信事件、單一性質(zhì)的事情，或者是某一方面的問(wèn)題，而后發(fā)展到整個(gè)相關(guān)聯(lián)的事情，逐步體系化，最后提升為整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系化的思維。

最初的法規(guī)，比如《最高人民法院關(guān)于陳建英訴張海平“假離婚”案的請(qǐng)示報(bào)告的復(fù)函》、《最高人民檢察院轉(zhuǎn)發(fā)上海市人民檢察院“處理利用‘信用卡進(jìn)行詐騙活動(dòng)的幾點(diǎn)意見(jiàn)”的通知》、《關(guān)于利用信用卡惡意透支案件如何定性問(wèn)題的答復(fù)》、《關(guān)于吉林發(fā)現(xiàn)“1993年（三年期）”假?lài)?guó)庫(kù)券的緊急通報(bào)》，這分別是針對(duì)假離婚案、信用卡詐騙活動(dòng)、信用卡惡意透支案件和假?lài)?guó)庫(kù)券的法規(guī)，針對(duì)的是個(gè)別事件或特定對(duì)象。到后來(lái)，則是更多地傾向于體系，針對(duì)性強(qiáng)、指稱(chēng)對(duì)象單一的法規(guī)就越來(lái)越少。比如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加快推進(jìn)鐵路信用體系建設(shè)的意見(jiàn)》等等，體系性思維已經(jīng)非常明顯。

二、領(lǐng)域的延伸：由道德領(lǐng)域到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域

2001年頒布的《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》中提出“不講信用、欺詐欺騙成為社會(huì)公害”，專(zhuān)門(mén)提及“不講信用問(wèn)題”，把“明禮誠(chéng)信”列入二十字基本道德規(guī)范之內(nèi)。誠(chéng)信在這個(gè)時(shí)候被認(rèn)定為我國(guó)公民在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式下的一條基本道德規(guī)范，這反映了在新的歷史條件下建立正常的生活秩序的道德要求。2003年中共十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出，“建立健全社會(huì)信用體系。形成以道德為支撐、產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、法律為保障的社會(huì)信用制度，是建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的必要條件，也是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的治本之策?！雹?003年12月31日，中共中央發(fā)出《關(guān)于印發(fā)<中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>的通知》，該條例將黨的組織和黨員、黨和國(guó)家工作人員的失信行為懲處具體化、條文化，是黨內(nèi)整治失信的第一個(gè)系統(tǒng)化、政策法規(guī)化的文件，共有23條款項(xiàng)明確了失信行為及其懲處的具體規(guī)定。

從政策涉及的范圍來(lái)看，由道德領(lǐng)域到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域再到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。從法規(guī)指稱(chēng)的誠(chéng)信內(nèi)涵來(lái)看，由道德概念、倫理范疇，擴(kuò)展為經(jīng)濟(jì)概念、法律概念和制度概念；從法規(guī)內(nèi)容指稱(chēng)的誠(chéng)信問(wèn)題的范圍來(lái)看，有誠(chéng)信制度的建設(shè)、信用環(huán)境的建設(shè)、誠(chéng)信教育等方面，這為誠(chéng)信問(wèn)題的解決拓寬了空間；從法規(guī)指稱(chēng)的受體來(lái)看，既有個(gè)人，也有企業(yè)，還有政府和職業(yè)群體等。受體多元，內(nèi)容多元。這同時(shí)也體現(xiàn)了誠(chéng)信問(wèn)題作為社會(huì)問(wèn)題的地位的獨(dú)立，這同開(kāi)始時(shí)附屬在其他的文件中的情況大不一樣了，而成為單獨(dú)強(qiáng)調(diào)，正面提出的一個(gè)受到社會(huì)各主體重視并下決心解決的問(wèn)題。

2006年10月11日，中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》再次指出，要“按照民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求”，推動(dòng)社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。②這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次將誠(chéng)信社會(huì)的建設(shè)納入和諧社會(huì)建設(shè)的綱領(lǐng)之中。政策文本蘊(yùn)涵的意義，正是將誠(chéng)信問(wèn)題納入社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域去考察。

中共十七屆六中全會(huì)指出，“把誠(chéng)信建設(shè)擺在突出位置，大力推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會(huì)的誠(chéng)信系統(tǒng)，加大對(duì)失信行為懲戒力度，在全社會(huì)廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍?！?2012年中共十八大大會(huì)報(bào)告中指出“深入開(kāi)展道德領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)教育和治理，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)?！边@體現(xiàn)了道德領(lǐng)域與社會(huì)其他領(lǐng)域誠(chéng)信問(wèn)題并重的思維。誠(chéng)信問(wèn)題一直是一個(gè)道德領(lǐng)域的問(wèn)題，隨著歷史的發(fā)展，誠(chéng)信問(wèn)題的內(nèi)涵越來(lái)越豐富。

從整體情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的誠(chéng)信問(wèn)題得到了最多的重視，隨著社會(huì)的發(fā)展，抽象的符號(hào)化的誠(chéng)信問(wèn)題也凸顯出來(lái)，比如電子商務(wù)、專(zhuān)家評(píng)估等。

三、認(rèn)識(shí)的變化：由傳統(tǒng)道德中的誠(chéng)信問(wèn)題到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新道德

誠(chéng)信是社會(huì)道德規(guī)范的重要內(nèi)容。誠(chéng)信問(wèn)題首先亦是一個(gè)道德問(wèn)題。從內(nèi)容上來(lái)講，誠(chéng)信首先指人的一種觀念、意志和品質(zhì)，它存在于特定的社會(huì)關(guān)系之中并借助這種關(guān)系體現(xiàn)出來(lái)。誠(chéng)信又是一種行為規(guī)范，用于調(diào)整人與人、人與社會(huì)之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，并以此形成一種特定的道德實(shí)踐活動(dòng)。③此外，“誠(chéng)信從觀念到規(guī)范再到行為，從行為目的到行為結(jié)果以及對(duì)行為的評(píng)價(jià)和約束，實(shí)際上又構(gòu)成了一個(gè)有著內(nèi)在機(jī)理的體系”，它的內(nèi)容蘊(yùn)涵著不言自明的社會(huì)規(guī)定性?！罢\(chéng)信是人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)交往中必須遵循的最基本的行為準(zhǔn)則之一，是一個(gè)社會(huì)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。”④

隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，誠(chéng)信和誠(chéng)信問(wèn)題有了新的內(nèi)涵。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有著對(duì)誠(chéng)信的內(nèi)在要求。這種內(nèi)在要求就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比其他任何形式的經(jīng)濟(jì)更加需要誠(chéng)信作為自己存在和發(fā)展的條件或者基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“愈發(fā)展，它就愈不能采用作為它早期階段的特征的那些瑣碎的哄騙和欺詐手段。的確，這些狡猾手腕在大市場(chǎng)上已經(jīng)不合算了，那里時(shí)間就是金錢(qián)，那里商業(yè)道德必然發(fā)展到一定水平。其所以如此，并不是出于倫理的狂熱，而純粹是為了不白費(fèi)時(shí)間和勞動(dòng)。”⑤其次，消費(fèi)者的權(quán)利和作用也是要求市場(chǎng)主體誠(chéng)信的強(qiáng)大壓力。在長(zhǎng)期、重復(fù)博弈中人們追求長(zhǎng)期利益會(huì)導(dǎo)致誠(chéng)信。第三，市場(chǎng)秩序的原則是法權(quán)原則，法制的強(qiáng)制性會(huì)帶來(lái)誠(chéng)信。

解決誠(chéng)信問(wèn)題，要提升整個(gè)社會(huì)對(duì)誠(chéng)信的認(rèn)識(shí)。立足于社會(huì)的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展來(lái)認(rèn)識(shí)誠(chéng)信的功效。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，更是信用經(jīng)濟(jì)，需要信用做保障。信用是環(huán)境，不能只讓信用成為工具。誠(chéng)信問(wèn)題不僅僅是一個(gè)道德問(wèn)題和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的問(wèn)題，而是與整個(gè)社會(huì)聯(lián)系在一起的更為復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，是社會(huì)管理準(zhǔn)則問(wèn)題，而且不同階段不同社會(huì)背景之下有不同的環(huán)境影響因素。所以說(shuō)，信用或誠(chéng)信更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須具備的環(huán)境。

四、模式的發(fā)展：由地方促中央到中央帶動(dòng)地方

這里模式的發(fā)展，主要是指誠(chéng)信問(wèn)題引起制度化反應(yīng)后中央與地方關(guān)系模式的變化。我們從北大法意網(wǎng)檢索到的中央法規(guī)和地方法規(guī)中可以看出，很多地方性法規(guī)先行，最后帶動(dòng)中央法規(guī)在相應(yīng)領(lǐng)域或相應(yīng)問(wèn)題的反應(yīng)。地方法規(guī)也在不失時(shí)機(jī)地傳達(dá)或者體現(xiàn)中央法規(guī)的宗旨。地方法規(guī)有很強(qiáng)的地域特征和針對(duì)性。

由于中央政府在實(shí)際上擁有制定全國(guó)性規(guī)范和制度的權(quán)力，因此它為了獲得政治穩(wěn)定和歷史評(píng)價(jià)這些收益，會(huì)對(duì)地方政府的行政程序、行政行為進(jìn)行不斷規(guī)范和界定，并推動(dòng)現(xiàn)有管理制度向更完善的方向發(fā)展，為市場(chǎng)化改革提供制度性保障。由于制度變遷有很強(qiáng)大的“路徑依賴(lài)”，改革初期中央和地方關(guān)系的彈性和非制度化，賦予了地方在改革的整個(gè)過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義的可能，這使得政策變遷的每一步之間在連續(xù)性上出現(xiàn)斷裂。因此，制度變遷的績(jī)效不僅根據(jù)單個(gè)制度來(lái)衡量，更需要從整體上予以判斷。⑥在這個(gè)意義上，中國(guó)的誠(chéng)信問(wèn)題建構(gòu)在政策場(chǎng)域的制度化反應(yīng)和政策過(guò)程需要一個(gè)整體性的思路和框架；解決好中央和地方法規(guī)之間的關(guān)系，也亟需一個(gè)整體性的思維。我們需要正視，改革開(kāi)放的過(guò)程是一個(gè)漫長(zhǎng)的探索性過(guò)程，是摸著石頭過(guò)河。地方出現(xiàn)了問(wèn)題，于是現(xiàn)有地方性的對(duì)策以期解決問(wèn)題，到一定程度后才能全國(guó)統(tǒng)一。

誠(chéng)信問(wèn)題由來(lái)已久，但是還沒(méi)有得到有效解決，政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理作用還未充分發(fā)揮。在我國(guó)，政府就是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由于政府的體制改革還不徹底，導(dǎo)致中央與地方關(guān)系處理不到位，政治誠(chéng)信未起到很好的帶頭作用，而且政策法規(guī)中直指政治領(lǐng)域誠(chéng)信問(wèn)題的也極少。值得高興的是，中共十七屆六中全會(huì)之后政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)問(wèn)題擺在了比較重要的位置，已經(jīng)和商務(wù)誠(chéng)信等一起列入誠(chéng)信建設(shè)的部署之中。

所以，政府人員才有了這樣的認(rèn)識(shí)，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已基本建成，誠(chéng)信的位置應(yīng)放更前，誠(chéng)信應(yīng)該有一個(gè)更重要的權(quán)重。”作為核心的起帶頭作用的政治誠(chéng)信更是如此。

五、力量的協(xié)調(diào)：準(zhǔn)政府組織站在公眾角度去執(zhí)行政策

準(zhǔn)政府組織在我國(guó)是比較特殊的，他們大多在政府的管轄之下，附屬于政府。而這里的準(zhǔn)政府組織站在公眾角度去執(zhí)行政策，有著幾層關(guān)系。第一是準(zhǔn)政府組織在某些情況下成了公眾的“救命稻草”，成了依賴(lài)的對(duì)象；第二，在公眾心中，準(zhǔn)政府組織比政府本身具有了更多的親和力，甚至是可信度，所以通過(guò)準(zhǔn)政府組織這一環(huán)恰能調(diào)節(jié)政府與公眾的關(guān)系，拉近他們之間的距離；第三，準(zhǔn)政府組織確實(shí)也能發(fā)揮一些服務(wù)功能，解決一些實(shí)際問(wèn)題。

在當(dāng)今社會(huì)，準(zhǔn)政府組織在政府與社會(huì)成員間的中介橋梁作用越來(lái)越明顯地得到體現(xiàn)。準(zhǔn)政府組織是應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求所產(chǎn)生的一種組織形式，國(guó)內(nèi)外對(duì)準(zhǔn)政府組織的名稱(chēng)雖各不相同，但都承認(rèn)準(zhǔn)政府組織享有一定的公共管理權(quán)力，為社會(huì)提供公共服務(wù)。⑦

準(zhǔn)政府組織，它們?cè)谝欢ǚ秶鷥?nèi)像政府那樣履行公共管理職能。這里應(yīng)該指明的是準(zhǔn)政府組織并不包括所有的社會(huì)中介組織，恰恰相反，準(zhǔn)政府組織包含于社會(huì)中介組織之中?！笆袌?chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的規(guī)范體系，只能由外部提供并加以保障。這個(gè)‘外部除政府以外，一定意義上說(shuō)，就是非制度系統(tǒng)的社會(huì)的自組織，特別是自律、自治的中介組織?！雹噙@便形成了政治、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間的關(guān)系。這三者應(yīng)該如何分工合作呢？在這三者的關(guān)系上我們必須把握的首要原則是政府和社會(huì)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)必須是有限的，且有先后順序，具體而言就是“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域能自行解決的事務(wù)由市場(chǎng)解決；市場(chǎng)解決不了的可以由社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)整；社會(huì)組織解決不了的再由國(guó)家干預(yù)。”⑨

在針對(duì)誠(chéng)信問(wèn)題的政策法規(guī)中，有準(zhǔn)政府組織的倡議，更多的是帶有強(qiáng)制性的政府需要執(zhí)行的法規(guī)。準(zhǔn)政府組織一個(gè)重要的組成部分便是協(xié)會(huì)。最初的協(xié)會(huì)和行會(huì)組織的倡議是非常零散的，后來(lái)更加專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)化、組織化。比如企業(yè)信用促進(jìn)會(huì)、中國(guó)誠(chéng)信建設(shè)促進(jìn)會(huì)、獸藥協(xié)會(huì)、酒協(xié)會(huì)、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等等，已經(jīng)發(fā)揮了越來(lái)越多的作用。當(dāng)然，其中也有一些問(wèn)題，比如白酒塑化劑風(fēng)波引發(fā)的酒協(xié)會(huì)的信任危機(jī)，這說(shuō)明準(zhǔn)政府組織要正常地發(fā)揮作用，還需要加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)。

誠(chéng)信問(wèn)題的解決需要失信懲戒、守信激勵(lì)的硬性制度，也需要準(zhǔn)政府組織的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)行業(yè)自律，自覺(jué)維護(hù)誠(chéng)信的社會(huì)環(huán)境。

注釋?zhuān)?/p>

① 《保持共產(chǎn)黨先進(jìn)性教育讀本》，黨建讀物出版社2005年版，第40頁(yè)。

② 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，《中國(guó)教育報(bào)》，2006年10月19日01版。

③ 王良：《社會(huì)誠(chéng)信論》，中共中央黨校出版社2003年版，第3頁(yè)。

④ 楊秋菊：《政府誠(chéng)信建設(shè)研究——基于政府與社會(huì)互動(dòng)的視角》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版，第13頁(yè)。

⑤ 鄒建平：《誠(chéng)信論》，天津人民出版社2005年版，第27頁(yè)。

⑥ 容志：《政策變遷中的中央與地方博弈》，復(fù)旦大學(xué)行政管理博士學(xué)位論文，2008年。

⑦ 趙利華：《準(zhǔn)政府組織的行政法定位及其權(quán)力規(guī)制》，吉林大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年。

⑧ 曹沛霖：《政府與市場(chǎng)》，浙江人民出版社1998年版，第161頁(yè)。

⑨ 黎軍：《行業(yè)組織的行政法問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社2002年版，第26頁(yè)。

責(zé)任編輯：達(dá)名流